日本和韩国之间的独岛(韩国称独岛,日本称竹岛)之争始终没有得到缓和,并时而爆发冲突和抗议,损害了日韩两国关系与互信。再加上对于朝鲜政策日韩两国经常存在严重分歧,文在寅政府主张加强接触,缓和朝鲜半岛局势而安倍政府长期主张强力制裁,压迫朝鲜放弃核武器。近两年来,安倍政府又改变了对朝鲜的策略,希望通过接触,与金正恩会面,来发挥日本对朝鲜半岛安全的影响力,但朝鲜方面并不理睬,日本朝鲜政策难有出路。
中韩两国在朴槿惠总统执政期间的前半期,关系良好,甚至被称为中韩关系的蜜月期。但由于朴槿惠执政后期,允许美国在韩国部署“萨德”反导系统,损害了中国的战略利益,中韩安全战略关系恶化。其实中国并非单纯害怕“萨德”反导系统的部署,而是担忧韩国借此加入美国主导的东北亚小北约,形成美日韩三方联合遏制中国的战略局面。中韩两国之间的战略互信受到损害,也危害到了韩国积极推动中日韩三国自由贸易协定的达成。
经济障碍。在中日韩协定谈判过程当中,中日韩三国经济利益诉求也产生一定分歧和矛盾。日本和韩国都不太愿意完全开放自己的农产品市场,日本极力保护本国大米市场,这在国际经贸谈判当中已经成了日本的政策标签。同时,中国对开放工业产品市场和服务业金融市场也比较谨慎。在保护知识产权方面,中国知识产权保护力度不如日本与韩国。因此,日本对于中韩自由贸易协定经常表现出不屑的态度,认为相互之间的开放标准太低,对日本没有任何吸引力。如果中日韩自由贸易协定采取中韩自由贸易协定的开放程度,日本则完全不能接受。日本要求的是大幅度开放的高水平自由贸易协定。
就目前而言,日本对中国出口的产品70%要缴纳关税,而中国对日本出口的产品大约70%已经实现了零关税。因此,日本要求中国方面大幅度开放商品市场,开放投资市场管制,开放服务业领域的投资管制。韩国市场开放程度高于中国,但比日本的开放程度要低,所以,日本也要求韩国大幅度开放市场,放开在商品投资和金融领域的管制。
2019年7月1日开始,日本对韩国采取半导体材料制裁政策措施,接着又取消了对韩国贸易优惠政策,将韩国剔除出日本贸易优惠白名单国家。韩国对日本采取对等反制措施,两国关系一时之间剑拔弩张,韩国民众展开了大规模抵制日货的活动。韩国政府多次积极主动要求日本通过双边谈判取消对韩国的制裁,但并没有得到日本的积极响应。就目前来说,韩国要求通过两国谈判同时取消相互之间的制裁,使韩日两国关系归于正常化。日本对此并不理睬,反过来要求韩国首先取消对日本的经济制裁政策措施,然后日本再考虑下一步对策。这表现出日本对韩国的某种经济优势和经济政策上的傲慢,也反映出日本政府并不想在短时期内取消对韩国的经济制裁,而要维持其长期化。文在寅政府不敢首先取消对日本的经济反制政策,因为担心日本并不能够给予韩国同等的和对等的积极回应,那样必然要遭到韩国在野党和国民的攻击,而被称为对日政策软弱,导致文在寅政府支持率下降。所以,文在寅政府不敢轻易采取的政策是先对日本单方面作出让步,而没有日本同等承诺回报。
在经济考量方面,日本并不急于签署中日韩自由贸易协定,深层次的担忧是,害怕通过中日韩三国自由贸易协定让中国经济继续做大,而使日本成为中国经济圈的一个附庸。因为多年来,中国已经成为日本最大的进出口市场,日本对中国经济的依赖日趋增大,而中国对日本的经济依存度却日趋减弱。日本有这种担心,在某种意义上来说,存在客观因素。同样,韩国也有这个方面的考虑,韩国对外进出口1/3到1/4左右都依赖于中国市场,有些韩国学者对此十分担心,害怕中国哪天通过经济制裁手段卡住韩国的脖子。这种考虑和日本的想法有相似之处,我们应该认真对待。
外部因素障碍。外部因素主要是指能够对中日韩东北亚地区发生强烈影响的美国因素,以及其他国际性外在因素。就美国而言,一直想强力主导东亚地区安全与国际政治,如果中日韩三国达成自由贸易协定,建成自由贸易区,对于美国在本地区的影响力,显然具有很大冲击,客观上将削弱美国在东北亚地区的主导力量。所以,美国一直是东北亚中日韩三国自由贸易协定达成的隐形杀手。
2011年3月,日本发生东北地区大地震与大规模海啸,日本福岛核电站发生重大事故与核泄漏,中国政府和民间对日给予强力支援,改善了日本公众对中国的印象。2011年末,时任日本首相野田佳彦对中国的访问,进一步加强了中日双边关系,达成了日本购买中国国债、货币互换与人民币和日元直接结算等多项协议。再加上2012年是中日邦交正常化40周年,中日关系改善的气氛已经有所显露。在这种情况下,时任东京都知事石原慎太郎居然跑到美国传统基金会,在2012年4月16日发表演讲,提出由东京都购买钓鱼岛私人土地的政策,最终由日本政府接手购买,人为制造出中日之间关于领土主权问题的严重冲突和纠纷,以至于严重影响了本来可以大踏步前进的中日韩自由贸易协定谈判进程。
石原慎太郎为什么在美国提出这种政策构想?背后是否有美国传统基金会的因素?是否有美国政府的因素?这可能成为永久的 历史 之谜。但多多少少能够看到美国的幕后身影,从利益相关方分析,美国不希望中日韩达成自由贸易协定,不希望日本通过这样的协定靠近中国,而弱化美国在东北亚地区的影响力。因此,美国政府作祟的嫌疑性比较大。即使没有美国政府插手,也有美国右翼势力在幕后动作的影子。
除了美国对东北亚地区的强力影响以外,朝核问题、香港问题、台湾问题的发酵和相关事件的处理,也对东北亚自由贸易协定谈判产生影响,中方需对此妥善解决,否则可能会增加日本或韩国的某种对华不信任心态,增加协定达成的难度。
文化 社会 因素障碍。文化 社会 因素对中日韩三国谈判属于弱影响,因为这类政策毕竟主要由各国政府主导,文化 社会 因素能够间接影响三国政府领导决策层的心态,或者有利于促进谈判的进程,或者可能成为阻碍谈判的某种因素。显而易见,这种影响属于间接性影响,而不是直接性影响。
最近若干年,日本公众对中国的心态十分复杂,一方面有厌恶的心理,同时又有羡慕的心情,总体而言对中国的好感度长期较低。就日本政府公众舆论调查显示,2019年10月,日本内阁府日本公众对中国的好感度调查中,有亲近感的只有22.7%,没有亲近感或恶感的公众达到74.9%。中国对日本的好感度在近年来逐渐上升,2019年达到近年来的最高峰,“对日本持正面印象”的中国人为45.9%,好感度达到该调查实施以来的最高点,几乎每两位中国受访者中就有一位对日本抱有好感,与日本对华的好感率惊人地不同。
日本公众过去对韩国好感度还比较高,但从2019年7月日韩两国相互制裁以后,日本对韩国的好感度大幅度下降。2019年10月,在日本对韩国的好感度调查当中,有亲近感的只有26.7%,没有亲近感或恶感的公众达到71.5%。14根据Gallup(韩国)2019年7月最新一期的民调结果显示,韩国人对日本好感度创下了28年来的最低,降到了12%。对于“韩日两国当前纷争,谁责任更大”的提问,61%的受访者认为日本政府的责任更大,17%的受访者认为韩国政府责任更大,13%认为是双方的责任,另有9%保留意见。15韩国公众对中国好感度有所上升。根据皮尤研究中心调查,2019年韩国对中国的好感度达到61%,中国对韩国的好感度达到47%。16这个数据说明在中日韩三国关系当中,中韩两国民心还比较贴近,和实际情况比较符合。也说明这类舆论调查具有较大程度的科学性与可信度。
中日韩三国的舆论调查显示出中日韩三国民心相互贴近的某种倾向,尽管对中日韩三边自由贸易协定谈判没有直接影响,但是,作为背景影响还是存在的。它能够影响三国领导人对于签署三边自由贸易协定的某些判断。尽管这种影响属于弱影响,但也不能完全忽视。
疫情因素的阻碍。2020年1月爆发的全球新冠肺炎疫情,对中日韩三国都有很大冲击,尽管三国都属于这次抗击新冠肺炎疫情中政策效果发挥较好、较快遏制住疫情、没有出现大规模人员死亡的国家。但是,在6月份以后,三国都不同程度地出现了疫情的二次反d,这给本来扑朔迷离、难以确定走向的疫情又带来了新的变数。三国不得不再次分散出许多精力来应对疫情防治的收尾工作和疫情反d。同时,从这次疫情全球扩散和蔓延的状态来看,有出现多次反d、多次爆发的可能性。这将使中日韩三国不得不抽出更大精力来应对疫情,起码在短时间内没有能力推进中日韩三国协定的谈判和达成。因为这次疫情有以下三个特点,可能导致其长期化、多次反d化。
第一,疫情并不局限于一个国家或者一个地区,即使中日韩三国的国内疫情传播已经得到极大控制,毕竟要有打开国门、同外界交往的那一天。只要是国家交往和人员流动,就可能导致疫情再次传播、再次爆发,因为目前来看,其他国家和地区的疫情可能还会长期延续。即使北半球控制住了疫情,南半球绝大多数发展中国家还很难在今年控制住疫情,因此还存在交往传播、病毒扩散的可能性。第二,根据现在医学界对疫情的传播研究,估计有一部分病毒感染者的潜伏周期不仅可能超过14天,还有些潜伏周期可能超过一个月。这么长的潜伏周期,就使隔离政策难以完全有效推行,一旦长周期潜伏的人在自己都不知情的情况下,大量与他人接触,就可能导致疫情新的反d。因此,对于这种不断反复、长期反d的疫情,很有可能使中日韩三国在今年都难以抽出精力,来认真对待三国自由贸易协定签署谈判的问题。第三,目前研究表明,新冠肺炎病毒害怕高温炎热天气,在高温炎热天气其病毒活力大幅度降低,这可能导致在夏季高温季节的七八月份,出现北半球疫情得以完全控制住的假象。但是,一旦进入秋冬季节,潜伏病毒借助寒冷天气活力增强,再度大规模爆发就成为可能。如果出现这种情况,也将损害中日韩自由贸易协定的谈判进展。
疫情如果出现上述三种情况当中的任何一种,都可能使2020年达成中日韩自由贸易协定的期待,完全泡汤。
中日韩签署自由贸易协定也存在有利因素,主要包括以下四个方面。
第一,在全球化大潮中,建立自由贸易协定和区域一体化的合作,是世界发展进步的重要方向,可能有些国家和地区组建和加入有早与晚之分,但是大方向是注定的,是不可改变的 历史 趋势。这一发展大趋势不会因为当前出现的逆全球化潮流而改变方向,充其量只能是暂时遇到较大的阻碍和挫折而已。区域经济一体化和全球化将来还会出现新的发展高潮。这是由全球经济发展的内在规律决定的,不以个人集团和国家利益为转移,中日韩都应认清及顺应这一 历史 大趋势。
第二,签署中日韩自由贸易协定,符合三国经济发展的根本利益,也是中日韩共同的政策安排与政策合作的方向。在这个大方向上,中日韩三国并没有根本分歧。有分歧的地方仅仅是合作领域,各领域开放程度、互惠程度、合作细节等方面。细节问题早晚会被克服,而不可能永远阻碍大方向和大目标的推进与实现。因此,在战略上中国要抱有积极乐观的态度,带动日韩两国推动协议谈判进展。
第三,特朗普政府2018年挑起贸易争端,中日韩三国都是美国贸易争端的受害者,美国政府不顾国际自由贸易体制和世界贸易组织多边规则,对中日韩三国实行单边政策打压,通过随意提高关税、数量限制等方式打压三国,三国都备感切腹之痛。因此,三国都希望和期待,在美国之外能够拓展更大的贸易与经济合作空间,这种外部的压力与损害,实际上有助于促进中日韩三边自由贸易协定的达成,对三国来说有抱团取暖的意义和效果。
第四,新冠肺炎疫情导致中日韩三国经济增长大幅度下挫,三国实物贸易出口下降幅度比例更大。疫情未来发展还存在诸多变数,对三国经济打击也存在着诸多不确定性。如果三国能够逆势而上,通过签署自由贸易协定,扩大相互之间的实物贸易、服务贸易、投资、知识产权等诸多领域的全方位经济合作,对于在疫情结束以后,迅速推动各自经济恢复和发展十分有利。尽管自由贸易协定对三国有利的程度不太相同,但却能够促进各自经济的提升,在基本面上对三国都有利。鉴于上述分析的利弊情况,中国应该采取以下六个方面的战略和对策。
第一,韩国和日本同中国相比,都是比较精明、比较重视实际利益的现实主义国家,容易陷入细节利益问题上的争执跳不出来,难以发挥对中日韩谈判进程的引领作用。因此,中国在政治和经济大方向上要强力引领和推动三国自由贸易协定的达成。可以通过国家、政府领导人电话会谈,视频会议,见面会晤,以及中日韩三国首脑会议等形式,强力引领和推动中日韩三边自贸协定的达成。
第二,在谈判的具体问题上,适应于2018年以后中国新的开放政策,对日韩两国大幅度经济开放,直接引领日韩两国大幅度开放本国市场,给予相互对等优惠,加快谈判协定达成。必要时中国开放的幅度可以超过日韩两国。毕竟两国的经济体量都不如中国,中国有能力承受和吸纳对等开放、或是超越对方的开放。中国能给美国的开放,都可以考虑提前给予日韩两国。因为日韩两国经济实力远不及美国。同时,更大幅度的开放政策,很可能会给中国未来经济发展带来意想不到的促进效果。因为越开放的经济,越能够实现市场资源最有效和最佳的配置,更容易充分发挥市场活力,提升经济发展效率。
第三,对于中日韩三边自由贸易协定的达成,韩国积极性明显高于日本,中国可以通过对韩国投资提供更多优惠,对韩国产品进行更多采购,来提升韩国促进自由贸易协定达成的积极性。这会起到加大对日本吸引的作用,让还比较犹豫的日本看到,任何一个国家,只要加深加强同中国的合作力度,搭上中国经济发展的快车,都能够获得超级红利。
第四,对中日韩自由贸易协定,中国要追求高水平开放。可以比较此前美国主导的TPP协定的内容。这样基本上能够满足日韩两国的要求,同时也要求日韩两国在农业领域高水平开放,可以给日韩两国足够的过渡时间,就像日本在TPP协定当中对大米和农产品的过渡时间相类似。这样在谈判细节和技术问题上,日本没有长期拖延该协定签署的理由,等于从技术上清除了日本阻碍协定达成的障碍。
第五,中国要强力团结日本,大幅度缓和中日两国关系。但是,中国能够对日本让步的领域有限,钓鱼岛和南海等涉及到中国主权和安全的领域,都属于中国无法作出让步的核心利益领域。中国能让步的领域主要是在经济和政治方面。在经济领域,中国可以根据日本高标准的开放要求,和日本对等开放,对等降低或取消关税。以中国现有经济发展水平和技术力量,虽然会在有些领域吃亏,使中国自身工业经济、服务业经济遭到一定损害,但也同样能够促进中国市场发挥出竞争活力,对中国自身经济也有促进增长的作用。在政治领域,中国可以淡化中日两国之间的 历史 问题,不将其作为中日两国的根本政治原则来考量,这样就减少了中日两国关系恶化的一个爆发点。 历史 的问题交由教育界和 历史 学界研究讨论,专业问题由专业人士去解决。即使长期之内解决不了,也没有关系,因为 历史 认识上的见解摩擦本来就是一个长期化的问题,不可能在短期之内得到解决。在 历史 问题上的政治高压,更多压住了某些表象,并没有从根本上解决问题,同时也使对方产生了诸多逆反心理,达不到一个良好的政治效果。在此领域无为而治,由专业人士去解决专业问题,效果可能更好。当然这么说,绝不是要让国家或政府彻底放弃对日本错误 历史 认识的应对性反应,该表态的还要代表政府与国家表态,该批判的也要进行必要的批判,只是不要使其成为阻碍中日关系改善与发展的诱因,不建议把 历史 问题的政治分量无限度扩大。因为在中美矛盾日趋深刻化的今天,团结和拉住日本是中国对美外交的重要平衡力量之一。
第六,在中美贸易摩擦不断深化,中美两国走向全面对抗的大趋势之下,中国一方面要努力调整对美政策与中美关系,能缓和则全力使其走向缓和,起码保持中美关系不破局的状态。同时,强力调整同韩国与日本的关系,大力推动中日关系的改善,推动中韩关系的进一步提升,增加中国的外交空间与回旋余地。
由于日韩两国本身都是美国的同盟国,他们基本上不会在国际政策上脱离美国所制定的政治与安全轨道,因此,中国大力改善同日本与韩国的关系,并没有触犯美国的政治和安全利益,不易遭到美国的强烈应对与回击。因为美国对日韩两国在政治与安全上基本比较放心。同时,中国对日韩两国大力改善关系,绝不以削弱日韩两国同美国的关系为前提。那样既不可能实现,也会遭到美国的强烈反制,甚至可能会出现得不偿失的局面。
所以,中国改善同日韩两国的关系,从中日韩三国利益的视角来考虑更加合适,这是一种水到渠成、自然而然的关系改善政策,而绝不以反对美国为目标。甚至可以借助同日本与韩国关系的改善,由日韩两国从中发挥作用,缓和同美国的关系。中美脱钩无助于促进中国同日韩关系的改善,如果美国一意孤行,一再试图僵化中美关系,那会导致中日韩的关系难以达成预期效果。
中国政府如能采取上述战略考虑与对策,将有助于中日韩三国自由贸易协定在今年达成。即使在今年无法达成,只要全球新冠肺炎疫情得到极为有效的控制,不远的将来也有望谈判成功,未来前景将十分广阔。
本文转自：人民论坛·学术前沿 2020,(18),70-81
作者：周永生，外交学院国际关系研究所教授、博导，外交学院日本研究中心副主任
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