国外小矿管理的历史演变

国外小矿从20世纪60年代被正式提出以来，其发展历程大致可分为以下3个阶段：

3.2.1 不受重视阶段（20世纪60～70年代）

一般认为，20世纪60年代以前是真正个体小矿占主导的时期，很少有形成规模以上的采矿，并且多数矿产资源不必经过有关机构批准，可以随意由任何个人开采。在非洲殖民化时期，个体矿经常是非法开采，但只限于局部的传统采矿。1962年联合国第1803号决议第18条款规定：任何国家对其领土的自然资源拥有永久主权原则。之后，世界许多国家纷纷开发其丰富的自然资源，极大地促进了各国的工业化进程。这一时期，世界各国的矿业政策中还没有赋予小矿的合法地位，因为各国大力发展公有经济，限制私有企业的发展。只有在1972年联合国的报告中，首次提到了“小矿”这个词，并认为小矿在健康和安全方面存在很多负面影响。

3.2.2 发展活跃阶段（20世纪80年代）

20世纪80年代后期，随着全球经济自由化和资源配置由政府干预向市场导向的转变，各国开始制定新的矿业法律和各种协定，以鼓励外国投资。广大发展中国家的总体趋势是制定矿业开发协议、减少政府干预、加强矿业权管理、保证矿业权稳定和强化矿业权转让等。这一阶段，一般认为小矿存在诸多缺陷，但小矿与大矿相比较为灵活，因此小矿确实是矿业开发的一个重要形式。当时黄金价格开始上涨，新的采矿技术不断涌现，小矿也不断活跃起来。一些国际矿业公司如GTZ（德国）、SGAB（瑞典）、BGS（英国）和BRGM（法国），也逐步利用较为先进的技术和生产力，支持拉丁美洲和南部非洲地区传统矿业国家的小矿。此时期，因黄金价格的上涨带来了大量的“黄金潮”。一些小矿与大矿之间的冲突时有发生，小金矿在大矿范围内非法开采，大矿试图取得小矿原来占有的采矿权。多数国家应付这种冲突采取“暂时的”应急措施。一些国家也开始改革矿业法律，促进黄金从开采到销售的全过程管理。比较成功的例子是巴西，1988年巴西重新审视了该国宪法，还特别增加“Garimpos（金矿）”条款。非洲加纳和亚太地区的菲律宾也于1989年修订了矿业法。

3.2.3 规范发展阶段（20世纪90年代至今）

自1991～1998年，一些国家纷纷取消国有制，进行体制改革，从而掀起了一场“矿业高潮”，但此时各国没有热情来促进小矿的发展。小矿数量的增长与小矿盲目扩张和非正规小矿开采导致环境愈加恶化。国际上的一致看法是小矿因为其环境影响需要加以合法化。出于政治目的，各国大量地修改其矿业法，坚决治理环境污染。

进入21世纪，经济、社会与环境的可持续发展问题引起公众的热烈讨论。人们对矿业的过去发展模式开始提出质疑，矿业需要整合的呼声也延伸到小矿领域。新的口号如体制改革、能力建设、管治、性别平等、社区参与等，表达出一种全新的理念，即矿业需要一种新的社会法则，致力于消除贫困最终实现可持续发展。

纵观40余年来，国际矿业政策变化强度和力度各不相同，各国小矿的政治形象似乎与“矿产品价格周期”紧密相关，促进小矿发展的热情时好时坏。当能源成本上升或金属价格回落时，小矿丰富的国家优先发展小矿，并认为个体小矿是为贫困地区提供就业机会的重要手段。当金属价格上升，小矿也成为维持生计的优先选择。与此同时，各国政府力图制定更加宏伟的政策，加快实现其工业化进程，并认识到制定与小矿发展相适应的矿业法是避免小矿摇摆不定的最好选择。

表3.2列出了自20世纪60年代以来世界各国分别修改各国矿业法律时对小矿的立法规定和修改年代。

表3.2 世界各国矿业法的最新变化及其对小矿的规定

续表