第五届圣彼得堡经济论坛对资源利用领域的关注

在第五届圣彼得堡经济论坛（2001年6月12～16日）上讨论了完善资源利用领域国家政策的问题。我在这里不可能引述所有代表的发言，但引用其中部分观点将有助于读者了解该问题的各种观点，以及我国科学界代表们对资源利用领域中出现情况的关注程度。我想特别指出圣彼得堡国立矿业学院（工业大学）及其领导人B.C.立特维年科教授所起的作用，他对我国矿物原料行业积累的问题进行了深刻分析，具有独创性。

（1）В.С.立特维年科——技术科学博士、教授、俄罗斯联邦国务委员会工作小组组长，圣彼得堡国立矿业学院（工业大学）校长在论坛上谈到：

值得庆幸的是，我国矿物原料行业的管理失控问题引起了国务委员会的重视，并建立了旨在完善资源利用领域国家政策的工作组，其任务是根据已发生的变化对采矿业的现状和前景进行评估，提出关于完善国家制度，提高国家在矿物原料利用领域的工作效能。

工作组注意到，近十年来我们仅寄希望于市场的自我调整而忽视了国家在俄罗斯矿物原料资源经济中的调控作用。我国在采矿部门工作的人口占全国人口的1/5以上。采矿和矿产品加工业是俄罗斯2/3城镇居民和95%以上北方城镇居民经济来源的基础。采矿部门是我国经济的重要组成部分之一。该部门：

·是世界上生产矿产资源最多的部门之一，有80%左右的矿产品出口到其他国家，是保障俄罗斯贸易顺差的少数关键部门之一；

·是一个资金密集型和知识密集型的部门，是保障国家安全的基础，将在俄罗斯的“新经济”活动中起重要的作用；

·容纳了大量劳动力，不仅在地质勘探、采矿、选矿领域，而且在与其相关的服务行业和一系列辅助行业（运输业、设备制造业和建筑业）提供了大量的工作岗位，促进了大多数城镇的经济活力。

现在问题的严重性在于：企业的原料基地情况恶化，采矿生产能力急剧跌落，而且没有采取任何补救措施，国家只重视能源的平衡问题而未考虑它们的储量。这些都不利于为俄罗斯公司和外国公司营造吸引投资的气候，这将对全国的经济带来破坏性的影响。

……已经通过的一些立法只是解决当时出现的税款流失问题，不仅不能为发展创造条件，而是相反，起着阻碍作用。还有一条很重要的缺陷是，通过的立法未能预见矿物原料行业的发展趋势。

工作组认为，现在实施的改组联邦管理机构取代多头多部门管理原则是切合实际的，而且是一个进步。同时，这个过程伴随着一系列措施（保留部门的特点，强化管理机关的责任），引出了矿物原料领域新的国家政策，并在此基础上形成了矿业部门稳定发展的战略。

……工作组提交的文件“俄罗斯矿物原料领域的国家政策”明确了俄罗斯采矿业稳定发展的目标与任务，以及在联邦管辖下的政府作用，是该领域决定性的重要步骤。这项政策性文件的基本要点是从根本上承认俄罗斯政府对处于各个开发阶段的矿产资源拥有主权，并将通过市场机制来管理这些资源。

……工作组认为，必须吸取世界其它原料国家的经验来确定“俄罗斯的矿物原料领域国家政策”，同时制订出提高矿物原料开发和利用效益的规划，这是为我们经济利益服务的头等重要的措施。

（2）Д.С.勒沃夫——俄罗斯科学院院士在论坛上发言

·首先提出应把自然资源的所有权写入宪法的问题，重要的目的在于把利用自然资源的地租收入服务于社会。这种在宪法上的更新是矿物原料基地改革的主要条件之一，可以保证国家每个公民都有从地租收入中受惠的同等可能。

·我认为重要的工作是必须讨论新的社会基金问题，该基金应以对自然原料基地实行有效的市场化管理为基础，并参考目前在挪威、美国（阿拉斯加州）等地已实施的办法。

·我提议直接以规划的战略思想作为国家利益的概念。

·可以把现行征税体系变换成以地租为主的内容写入文件中，今后可通过地租方式来形成联邦、州和地方的投入。

（3）Е.А.科兹洛夫斯基——技术科学博士、教授、俄罗斯联邦国务委员会工作组成员认为

“俄罗斯矿物原料领域国家政策”已趋成熟，它具有特别的政治意义和经济意义。国家调控资源利用领域的基本任务是保障矿物原料基地的再生产，为了俄罗斯当代和子孙后代的利益保证资源的合理利用并保护地下资源。

建立新的矿物原料基地利用战略是国家的主要任务之一。在制订矿物原料基地战略时，必须考虑到时间因素，它往往起决定性作用。开发俄罗斯领土的经验表明，为了准备好今后工业开发能赢利的资源基地，必须集中大量资金工作10～15年。目前资源基地（包括已开发地区）的特点是结构复杂，以至于在现行税收体制下有50%已准备好的储量投入工业开发将无利润。

从俄罗斯的国家经济前途角度看，全国地质调查管理体系任何时候都是重要的。近年来（1989～2000年）我国矿产资源勘探与评价系统中的储备量急剧下降，矿物原料基地萎缩，是减少地质勘探工作拨款的直接后果。在废除矿物原料基地再生产专用基金之后，将使2005年的地质勘探工作量减少到最低限度，仅为1997年水平的30%，从而导致储量增长下降40%。由此，应建立新的国家规划，明确2020～2030年国家矿物原料政策的基本原则，确立考虑国内外来源能保证满足国家需求的矿物原料指标。

（4）А.Е.钠塔连科——自然资源部副部长、俄罗斯联邦国务委员会工作组成员认为

为了完善国家对资源利用领域的调控，必须引入地下资源法及其配套的若干具体法规：

·确立联邦和地方行政机关共同管理地下资源的机制和优先权，包括当出现矛盾时的解决办法；

·建立分别由联邦、地区和地方管辖矿区的规划，进一步明确各级享有的使用权；

·更加明确国家发放资源利用许可证的运行程序，首先要明确转让、提前召回和废除矿区开发许可证的办法；

·规定选择资源利用者的制度，应在对地下资源进行估价以后，通过拍卖的形式来选择使用者，在各种情况下都应通过竞争方式来授予资源使用权，以便实施反垄断政策，保护国家的安全利益；

·严格规定资源利用者的经济责任和行政责任，以保证在地下资源得不到合理使用，矿产地遭到破坏和不能兑现许可证条件时不会给国家带来损失。

（5）А.С.别利亚科夫——国家杜马自然资源委员会主席、俄罗斯联邦工作组组长认为

在我们的文件中一定要反映建立自然资源管理体系的清晰方案，付款只是该管理体系中的一部分内容。我们需要一部综合的法律，可以叫做“矿山法”或“自然资源法”。

……矿山收入的第二部分是级差地租。无疑级差地租的分配应写入“矿山法”中，一定要明确国家与自然资源开采单位的相互关系。在加拿大经常有国家与生意人的工作对话。国家保证向把钱投入资源开发的商人拨款，而这些钱以及它们创造的效益是会回报的，比如说经过8～12年会返回来。国家保证在任何情况下都不改变与商人约定的返回利润额度。这样人们就愿意向矿山投入资金并可获得回报。

（6）B.N.加拉舍夫——汉戴-曼西自治区政府副主席，俄罗斯联邦国务委员会工作组成员认为完善地下资源法时应注意以下几方面；

·保证做到只有通过竞拍才能授权使用地下资源，排除通过协商获得使用权的可能性，在竞拍过程中为大、中、小公司提供参与竞争获得授权的同等机会，为中、小公司组织专门的竞拍活动；

·引入最低储量保障限，对于只顾开采不进行储量勘探的公司处于罚款；

·在进入采矿企业破产程序和进行权限转移（资源使用权，财产所有权）时，首先应遵循地下资源归国家所有的原则和国家规定的资源利用许可证体制；

·撤销把自然资源划分为联邦所有、地区政府所有和市政府的所有意见；

·当必须对地下资源的使用重新授权时，应考虑到保护原使用者创造的财产问题，注意保证国家利益；

·逐步建立切实可行的地下资源贸易机制。

应从以下几方面对与矿区开发有关的法律进行完善；

·严格管理矿区设计、设备安装使用的国家标准及规程的修订工作，增强国家专门机关（委员会）在设计方案评审与实施过程中的作用，任何矿区的开发与设备安装设计任务书都应经国家专门机关审批；

·对违反矿区开发和设备安装设计任务书和撕毁许可证协议的行为进行经济制裁；

·根据矿区的矿山地质条件、构造、储量品质、设备条件和投入新区开发的资金消耗率，以及国内矿物原料的价格行情来制订和实施柔性的征税体制；

·对于建立永久性采矿基地和提前出售矿物原料后备基地的两种类型，国家都应允许，并为这两类项目制订一视同人的调控办法。

（7）В.А.祖勃科夫——经济科学副博士、俄罗斯联邦税务部副部长表示

……将在研究专家学者们的建议、总结国内外税收政策的基础上，分阶段地改革地下资源利用领域的征税体制，逐步解决短期、中期和长期的战略性任务。

第一阶段：首要的措施是完善矿物原料行业现有的征税系统。

第二阶段：改革矿物原料行业的税务体制。

矿物原料行业税务体制改革的战略任务是逐步过渡到地租税务原则。为了实施这一方案必须做大量的准备工作，首先进行地租税制方案的试点。矿山和地质勘探工作的地租分配方式是联邦税收和预算体制中的重要问题。国家作为地下资源的所有者毫无疑问将拥有独占地租收入的权力，因此必须在立法程序中明确在矿区开发和使用过程中国家能保证从税款和地租款中得到多少份额。这时既要考虑资源使用者（投资者）的利益，又要考虑国家民族的利益。

（8）Н.Π.尤什金——俄罗斯科学院院士认为

……绝对必须尽快制订官方能接受的俄罗斯国家矿物原料战略。完全可以参考加拿大的模式，由于加拿大在资源利用方面的法律特别完善。当然形成文件时必须根据俄罗斯的国情加以修正。

任何国家对地质勘探和矿山项目的投资吸引力都取决于综合因素，首先取决于这个国家的法制氛围和税收制度。投入资金时首先要搞清楚这个国家地质（矿物原料）基地的发展前景，同时这个国家的政治稳定性及其商业吸引力都将起重要作用。

（9）К.Н.特鲁别茨科依——俄罗斯科学院院士、俄罗斯科学院地下资源综合开发研究所所长认为

现在提出的材料是最重要的文件，因为它确定了俄罗斯在市场条件下稳定发展采矿工业的目标任务和国家的矿产资源政策。国家在对矿产资源调查、开发和利用进行调控方面，应抓好以下工作：

·确定矿物原料行业的发展战略（作用、地位、规模、速率和前景），要把建立可靠的矿物原料基地放在首要位置；

·协调与矿物原料行业有关部门和主管机关的工作。

国家应针对矿物原料行业存在的危机采取以下措施：

·建立一体化的国有纵向地质、地球物理、地球化学和地质生态公司，从事地下资源的调查工作；

·在不增加国家机构总数的前提下，改组主管资源利用领域的国家管理机构，可考虑在政府里设立俄罗斯矿业局（矿业委员会），并在矿业局中设立相应的部门（司）。

……政府应起草“关于俄罗斯联邦及其主体政权机关国家公务员”的立法草案并把它提交给国家杜马，该立法的宗旨是在竞聘的基础上吸收一批专家进入政权机关工作，他们必须在该领域内有工作经验，必须通过考试等方法考察国家公务员的人品，通过竞争独立选拔，并明确领导者个人的法定责任，同时要定期检查政府工作人员的政绩。

（10）В.Π.谢尔丘科夫——经济科学副博士、列宁格勒州州长提出

在修改“国家矿物原料政策”时还必须注意：

·长线矿产资源的开采和利用问题，以及地区和地方自治机构在组织采矿活动中的作用，地方在开发长线矿产方面的财政收入分配问题；

·把国家矿物原料开采领域的政策与矿产品加工业的发展前景联系起来，调整开采量，抑制采矿能力与加工能力发展不平衡的现象，提高俄罗斯矿物原料基地的使用效率。

（11）Д.В.鲁德克维斯特——俄罗斯科学院院士、科学院秘书指出

……资源利用领域的国家政策中包含的内容非常丰富，基本条款中涉及政府在调控中的作用，市场机制，科研工作的意义，生态环境影响和社会问题都表达得很清楚，这是一份可普遍接受的文件。

……我认为，必须在强调矿产资源有效利用的前提下明确部门改革的阶段性。其中包括：

·建立关于矿产资源的联邦总统规划，其中可以对各联邦地区和原料种类（如能源类、冶金类等）分章节，俄罗斯科学院已开始着手这方面的工作；

·起草“关于完善管理部门结构和协调各个部的工作”的提案；

·解决国家对地质调查和储量再生产拨款的问题，制订良好投资的政策；

·制定对自然资源和矿物原料综合利用实现国家监控的新体制，建立统一的国家矿产资源信息系统；

·为促进应用新技术、新工艺开发矿产资源创造条件，完善矿业-地质类的教育体系；

·按国家杜马讨论通过的一批新法律（《地下资源法》、《产值分割协议》、《许可证条例》等）组织行业大检查。

以上引述了学者与政务活动家们的意见，他们就矿物原料行业的现状谈了许多，但主要内容是对现状不满。归纳起来主要有：

1）绝大多数代表认为政府在解决矿物原料行业的问题时缺乏深思熟虑的国家路线，导致几乎所有矿产的工业供应状态明显下降。

2）地质调查的科技水平下降，管理地下资源利用领域的体系弱化，这对于当前和子孙后代都是非常危险的。

3）由于关于资源利用的法律法规不健全，国家对地下资源利用行业的监控力度减弱，造成对地下资源掠夺性开采，导致在前苏联时期建立的强大矿物原料优势逐渐消失。

4）作为矿产资源行业的生存准则——矿产储量的补充工作遭到了破坏，导致储量增长水平急剧下降，已接近临界状态。当然，在上述讨论中尚未开出该问题的细目。

5）“圆桌会议”的参加者们能提出这么多意见，这本身是件好事，将有助于产生资源利用领域国家政策的改进方案，并解决该政策与现行法律法规文件的兼容性等复杂问题。