中华民国地方政治制度是什么?

中华民国地方政治制度是什么?

[拼音]：Zhonghua Minguo difang zhengzhi zhidu

[外文]：local political system in the Republic of China

1912～1949年中华民国时期地方制度分为北洋政府的地方制度与国民政府的地方制度两大时期。

北洋政府时期的地方制度

北洋政府处于军阀分裂割据状态，地方制度十分混乱，大体可分为3个方面：

地方行政制度

民国建立之初，各省独立后大都自立制度。省一级组织一般称都督府，实行军政、民政合并管理。县一级组织，北方各县大都沿袭清朝成规，南方独立各省则自定官制。直到1913年1月公布《划一现行各省地方行政官厅组织令》、《划一现行顺天府属地方现行官厅组织令》、《划一现行各县地方行政官厅组织令》以后，地方各级行政机构的组织与名称才逐步统一。地方行政采取省、道、县三级政权的管理体制，其间虽有变化，只是局部的，或机构名称，或机关首长称呼的变化。

（1）省一级组织。划一令以后，北洋政府要求各省实行军民分治，设立行政公署，综理全省政务。但当时除山西、江苏、福建、湖北、江西、四川等省专设民政长为行政公署首长外，其他各省均以都督兼民政长。省政府下设总务处及内务、财政、教育、实业 4司。1914年5月23日，北洋政府公布《省官制》，改行政公署为巡按使署，行政长官称巡按使。1916年7月6日，北洋政府下令改巡按使署为省长公署，巡按使改称省长。1921年6月23日北洋政府颁布《省参事会条例》，各省相继成立省参事会，作为省行政辅助机关。

（2）道一级组织。初称观察使署，首领为观察使，由该省行政长官呈国务总理转请大总统简任，掌理该道政务及该省行政长官委任事务。公署下设内务、财政、教育、实业4科。1914年5月改观察使署为道尹公署，改观察使为道尹，隶属巡按使。道尹可以依法发布道单行章程，受巡按使的委任或命令，监督财政、司法行政与其他特别官署的行政事务，并节制调遣驻扎本道内的巡防、警备队，还有权监督辖区内的县知事。

（3）县一级组织。划一令下达后，原来的府、直隶厅、州等改称县，设县知事公署。署内设2～4科，称第一、第二、第三、第四科。1912年前后，有些地方将县知事改称县长。此外尚有一些特别行政区域，如京北、热河、察哈尔、绥远、川边、宁夏、青海、东省特别区、外蒙、西藏等。

地方军事机构

在军阀割据的北洋政府时期，地方军事机构在政治制度中有特殊的地位与作用，其不仅掌有军权，而且掌握当地的政权。机构分为3种类型：

（1）以省为单位的军事机构。起初称都督府，首领叫都督。各省都督府组织各异。1913年1月8日北洋政府颁布《现行都督府组织令》，各省军事机构的名称基本划一。1914年10月18日北洋政府公布《将军行署编制令》，都督改为将军。1916年10月6日以后，改将军为督军。1922年9月2日以后，改称督理、督办。1924年12月11日以后称督办。

（2）跨省的军事机构。始设于袁世凯统治时期。主要有巡阅使署、经略使署，其首领为巡阅使、经略使。辖区有省区性和地方性两种。其设置、合并、裁撤没有统一的标准，取决于地方势力扩张的实际情况，设置最长的达 9年。主要的有长江、直鲁豫、东三省、苏皖赣、两湖等巡阅使署。1924年12月11日裁撤所有的巡阅使。巡阅使一般在形式上属陆军部管辖，海疆巡阅使属海军部管辖。

（3）临时性的军事机构，如护军使署、镇守使署。依1913年12月19日公布的《护军使暂行条例》的规定，护军使分为设于无军政长官的省区与设于有军政长官的省区两种，前者直属中央，节制全省军队，后者所辖范围和职权限于该省一定区域。镇守使署主要设在边疆与重要城市，如川边镇守使署、上海镇守使署。

地方立法与民意机构

民国初年各省立法与民意机构颇不一致。1913年初各省先后依法成立省议会，至1914年2月28日全部被解散。袁世凯死后，一些省虽重新恢复议会，但大都形同虚设，或成为军阀的工具。1920年以后若干省掀起“联省自治”声浪，设议会，制宪法，活跃一时，但没有什么效果。

民国初年各县大都设有县议事会。1914年2月3日袁世凯下令停办地方各级自治，县议事会均被解散。袁世凯死后，县议会一度恢复。1919年9月7日公布《县自治法》，规定各县均设县议会和县参事会。

国民政府时期的地方制度

国民政府的地方制度是随着南京国民政府逐步取得对全国的统治权而逐步建立起来的。

地方行政制度

国民政府初期，有许多省处在军阀混战状态之中，省制颇不划一。随着南京国民政府逐步取得对全国的统治权，北洋政府时期的省、道、县三级地方制度陆续被废除，建立起省、县两级制。另外，在中央设院辖市，在地方设省辖市。县以下设区、乡(镇)、保、甲等基层组织。省还设有行政督察专员公署作为派出机构。此外，还在一些特别区域，如西康、威海卫、冀察政务委员会，以及蒙古、西藏等，实行特殊的地方制度。

（1）省制。省政府是国民政府地方最高行政机关，在中国国民党指导、监督之下，受国民政府之命，处理全省政务。省政府采用合议制，由省政府委员、主席组成省政府委员会。省政府主席初由省政府委员会推选，后改由国民政府从省政府委员中选任。省政府由秘书处、各厅及各直属处局组成。行政督察专员公署原为临时性设置，各省名称不一。1932年8月行政院颁布《行政督察专员公署组织条例》以后，各省区将名称陆续统一。1936年行政院又颁布《行政督察专员公署组织暂行条例》，专员公署遂正式成为省、县之间的一级辅助省政府的行政机构，在各省普遍建立。专员由行政院院长或内政部部长提请国民政府任免。专员承省政府之命，推行法令并监督指导，既统筹辖区各县市行政，又兼任该地区保安司令，指挥监督辖区内的保安团队、警察及一切武装自卫民众组织。

（2）县制。1926年10月20日国民党中央委员会规定，县政府采用委员制。1927年6月9日，国民政府规定各县一律采用县长制，县政府下设各局、科。1928年9月，国民政府公布《县组织法》，规定县政府在省政府指挥监督下，处理全县行政，监督地方自治事务，在不抵触中央及省的法令范围内，发布命令，制定县单行规则。1939年9月国民政府又颁布《县各级组织纲要》，规定县政府受省政府的监督指挥，办理全县自治，执行中央及省政府交办的事项。

地方立法与民意机构

国民政府初期，未建立地方议会制度。1938年9月～1941年8月，先后颁布了《省临时参议会组织条例》、《市临时参议会组织条例》、《县参议会组织条例》，以及《乡(镇)组织暂行条例》，陆续建立省、市、县、乡临时参议会、参议会、乡镇代表会等。省临时参议会的职权主要是议决省政府重要的施政方针，对省政兴革提出建议，听取省政府施政报告，向省政府提出询问，选举国民参政会参政员等。临时参议会正、副议长由行政院从各省参议员中遴选，提请国防最高委员会决定。抗日战争胜利后，临时参议会改为参议会，增加议决省单行法规、审议地方预决算两项职权，正、副议长改由参议员选举。