因功能定位契合，“养殖致富”一直是乡村经济发展中的重要一环。但是，随着法律规范和管理的精细化，大粗大放的“政策号召+绿色通道+一呼百应”的养殖发展模式退出历史舞台，转由“定位准确（规划布局）+合规先行”模式取而代之。新模式虽不能复制旧模式的增长规模，却布局长远，更加科学、合理，当然也提出了更高的合规要求。更新换代中，不可避免地将面临“去旧”和“增新”的问题。尤其在“去旧”方面，涉及统筹布局、土地管理、政策调整、规划变更和产业融合发展等多种因素，不能简单、粗暴地以“强制拆除违法建设”方式解决不符合当下行政目的之遗留养殖场所。妥善处理历史问题、兼顾各方利益平衡方能彰显行政智慧，这是时代给予行政机关的重大课题，也是保障行政可预测性和权威性的必然要求。笔者就此专章对合规养殖、养殖场面临关停或征拆的法律救济等问题进行梳理和讨论。

一、养殖业发展背景

“养殖”是指培育动植物，包括家畜养殖、家禽养殖、水产养殖和特种养殖等种类。“养殖业”是畜牧业的下位概念，属三大产业中的第一产业。根据我国国家发展和改革委员会令第29号《产业结构调整指导目录（2019年本）》，“畜禽标准化规模养殖技术开发与应用”下属于“农林业”属于国家鼓励类产业。

我国经济发展初期，并未制定合规养殖相对应的统一法规范，而是本着“法无禁止即可为”的法理念支撑，将养殖交由地方、交由政策调整。

随后，伴随着土地管理、环境保护、食品安全、技术促进等法规政策的出台，与养殖相关的用地、环境保护、技术指引等法规政策也相继出台，共同绘出了合规养殖的轮廓。

此前，在较为宽松的政策环境下，养殖业蓬勃发展，为地方经济发展作出了巨大贡献。同时，也不可避免地产生了一些用地不规范、资源过度分散、不利于环境保护等亟待解决的后遗症。故此，规模化养殖作为政策的不二选择被大力推广，如2013、2016年等年度农业部均进行了“畜禽养殖标准化”推广工作。

根据保障粮食安全的基本国策，养殖业属国家鼓励类产业的格局长时间不会发生变化。基于经济集约、节约科学发展的指引，“规模化养殖”此前是，将来也将是养殖业发展的方向。此外，结合“第三次全国国土调查”的成果，土地用途的合规管制必趋于科学、精细化的趋势，历史遗留的养殖场所合规冲突问题的解决较为紧迫。

此时，如何处理现存不符合当下行政目的的养殖场，如何使新增养殖业合法有序发展，攸关经济发展和人民群众的直接利益，直接关系到法治政府的推进和完善。

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二、养殖用地相关政策法规

养殖用地相关的政策法规，规定于2007年、2010年、2014年和2019年自然资源（国土）部门所发布的规范性文件中。

2007年，国土资发〔2007〕220号《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》发布，确定了养殖用地的政策扶持原则，即：本村（集体经济组织）成员或组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续；

外村人（非本集体经济组织）单独或与本村联合兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理，养殖附属设施用地的，需要办理农用地转用审批手续。

该通知还对于“生产设施用地”和“附属设施用地”作出明确区分，旨在限制“借养殖用地之名，行建设用地之实”的用地行为。

根据该文件，自2007年9月21日起规模化养殖供地手续为：经乡（镇）人民政府同意→至县级畜牧主管部门审核备案→国土资源管理部门协调用地选址→至县级国土资源管理部门办理用地备案手续。

2010年，国土资发〔2010〕155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》发布，据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）进一步界定设施农用地（畜禽养殖相关）的概念为“直接用于经营性养殖的畜禽舍的生产设施用地及其相应附属设施用地”。

其中，生产设施用地是指“直接用于生产的设施用地，包括规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地”；

附属设施用地是指“直接辅助农产品生产的设施用地，包含生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公生活等设施用地。”

该文件还明确：“生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》按农用地管理。”也就是说，设施农用地无需办理农用地转用手续。

该文件取消了2007年用地政策中对于本村成员与否的区别对待内容。

该文件进一步划定了规模化养殖附属设施用地的上限，即一般养殖附属设施用地控制在项目用地规模的7%以内。

其中，规模化养牛、养羊的控制在10%以内，但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地控制在项目用地规模的7%以内，但最多不超过10亩。

根据该文件，自2010年9月30日起设施农用地的用地流程为：经营者申请→乡镇申报→县级审核（国土和农业部门）。

2014年，国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》发布，进一步细化设施农用地的范围。

根据该文件，自2014年9月29日起，设施农用地的用地手续为：乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议→乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案。

2019年，自然资规〔2019〕4号《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》发布，该文件取消了生产设施和附属设施的界定，还明确：“设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。”

根据该文件，自2019年12月17日起，设施农用地用地流程为：由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案→乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门（性质应为备案）。