一、就业优先政策体系尚有弱项
(一)补贴政策的普惠性不足
近年来，大数据、云计算、物联网等新兴行业快速发展，企业对劳动者综合素质和技能要求不断提高，但是技能培训的内容和方式方法不能充分满足企业和各类人才的个性化需求，导致企业对培训安排不满意，劳动者参训的积极性不够。个别补贴的扶持对象范围小，政策下达落地不到位。
(二)就业政策的整体性不足
相比城镇劳动力，农村劳动力的就业帮扶力度偏弱，涉农促就业政策只包括鼓励单位招用、职业培训、职业介绍和小额担保贷款等。农民工、高校毕业生、复退转业军人、困难群体、妇女、残疾人等群体均有专门的就业政策，既各自独立，又有部分交叉。区域就业政策各异，不利于整合资源形成合力。
(三)金融政策的匹配性不足
广大劳动者对小额担保贷款需求强烈，但是获得的政策支持依然不够。针对部分企业的金融优惠政策在落地中不能有效惠及需求群体。相关激励政策和保障措施不到位，融资服务不能满足需要。金融资源分布不均，区域服务基础设施差异大，民生性金融发展环境不佳，地方服务平台与就业导向行业企业的关联弱。
(四)灵活就业的保障性不足
灵活就业和新就业形态与劳动制度不适配，劳动法律标准不能规制新业态的管理方式、从业者待遇、双方权责等。就业补贴政策不能覆盖新就业形态从业人员。各地对于灵活就业群体参保项目的规定不尽相同，存在捆绑式或固定参保项目的情况，灵活就业群体缺乏自主选择权。灵活就业群体参加工伤、失业等社会保险问题亟须重视。
(五)失业保险的运用不充分
防失业功能偏弱，失业保险不能完全体现积极就业内涵，失业保险基金的促就业支出占比低。保障程度偏低，稳岗补贴受益职工仅限企业在职职工，其他单位参保在职职工无法享受。落实工作有待改进，联系企业不够密切，服务不够深入，还未做到应补尽补。服务管理体系不健全，审核流程和周期长。
二、政策建议
在新发展阶段下，落实新发展理念、构建新发展格局要求强化就业优先政策体系，推动高质量发展、深化供给侧结构性改革有利于满足广大劳动者对体面劳动、全面发展美好生活的需要。展望“十四五”时期，我国就业总体仍将保持平稳态势，但同时总量和结构性矛盾也将长期并存，内外部不确定因素叠加可能加剧规模性失业风险。
面向2035年现代化远景目标，根据国际发展环境的深度调整、国内发展条件的重大变化，针对我国短期和中长期就业领域的主要矛盾，与时俱进完善就业优先政策体系，强化短期政策与中长期政策的协调性，补短板，强弱项，实现精准施策、重点施策、稳定施策，最大程度释放政策体系效能。
(一)尽快调整财政支出政策，优化就业支出结构
一是加强落实促进性就业政策。实施更加积极的就业政策，进一步落实职业培训、创业培训和就业见习等促进性就业政策。精心组织开展职业培训，针对市场需求完善和更新培训科目，了解劳动者的培训需求和就业意愿，采取委托、联合、因地制宜就近培训等手段，开展“订单式”“对接式”“储备式”培训，多层次、全方位提高劳动者的技能，增强就业竞争力。
二是合理拓宽资金支持创业和中小微型企业范围。规范和简化创业和经营的条例和法规，支持青年就业创业项目，促进高层次人才创业带动就业。健全创业担保贷款政策措施，简化审批程序，各级财政部门要安排好贴息资金，配合主办银行做好小额贷款的发放工作。同时，综合施策支持中小微型企业发展。通过提供低息贷款或政府担保贷款，消除中小微企业发展“瓶颈”。通过降低税率、加大税收减免额度、延长纳税期限、调整社保缴费基数和降低社保费率等，为中小微企业减负。根据现行制度规定，将符合条件的中小微型企业纳入政府采购制度中，鼓励大企业向中小微型企业分包产品及零配件。
三是在省级就业专项资金中安排服务基本经费。修改《关于进一步加强就业专项资金管理有关问题的通知》第四部分第(八)项规定的内容，将“公共就业服务基本经费”纳入。
(二)按照实际居住地确定就业优先政策扶持对象
一是修改《就业促进法》。将第五十六条规定的内容“确保城市有就业需求的家庭至少有一人实现就业”中的“城市”改为“城乡”，以及将“法定劳动年龄内的家庭人员均处于失业状况的城市居民家庭，可以向住所地街道、社区公共就业服务机构申请就业援助”中的“城市”改为“城乡”。对应修改《就业服务与就业管理规定》第五章第四十条规定的内容。
二是修改《关于全面推进零就业家庭就业援助工作的通知》。将第二条“建立申报认定制度”规定的内容，一是将“零就业家庭是指城镇家庭中，所有法定劳动年龄内、具有劳动能力和就业愿望的家庭成员均处于失业状态，且无经营性、投资性收入的家庭”中的“城镇”改为“城乡”。二是将“符合上述条件的家庭，可按照自愿原则，向户籍所在地的街道(乡镇)劳动保障工作机构申请零就业家庭登记认定”中的“户籍所在地”改为“实际居住地”。对应修改《就业服务与就业管理规定》第五章第四十一条规定的内容。
三是落实《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》和《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的要求。全面推行流动人口居住证制度，健全与居住年限等条件相挂钩的公共就业服务提供机制。对持居住证一定年限、缴纳社会保险费一定年限、购房、依法纳税、遵守计划生育政策等的持证人家庭，纳入劳动力就业动态服务制度的扶持对象范围。
(三)完善就业财政补贴政策，稳妥推进政策落实
一是健全职业培训政策。统筹整合培训资源，进一步提升就业创业培训覆盖面和针对性。开发建立全域统一的创业就业技能培训管理服务平台，通过统一平台为主管部门、培训机构、参训人员提供便捷全面的服务。各类培训主办部门的相关政策、信息、组织、服务等信息通过平台发布并接受社会监督，所有有意向参加培训的人员和提供培训服务的机构通过平台咨询报名并获得服务。在统一服务平台基础上，由市、县级财政根据本地实际、市场需求、上级下达任务和补助资金情况，明确牵头部门负责按有关规定统一进行管理和组织实施。建立全域统一的创业就业技能培训管理服务平台。将就业补助资金支持企业岗位技能提升培训与失业保险支持参保职工提升职业技能合并使用。
二是分类落实职业培训补贴政策。按照中央统一部署，结合实际分类落实职业培训补助。对于个人参加培训的，放开培训市场，鼓励各类符合条件的培训机构参与培训，个人自愿培训、费用实行“先垫后补”模式，政府以培训结果作为发放补贴的依据;对于政府采取项目制方式委托培训机构培训的，建议由人社部门牵头，财政部门配合，尽快出台政府采购培训服务指导意见或 *** 作指南，明确承担培训机构应当具备的基本条件、资质要求、购买内容、购买程序和费用标准等，经采购单位验收达到采购合同规定的服务标准后，直接将培训费支付给培训机构。
(四)畅通传导机制，强化金融政策促进就业效能
一是深化金融领域体制和机制改革。支持地方政府以化解区域性金融风险为目标，量力而行，深化农村金融机构的市场化改革。提高直接融资比重，建设直接融资和间接融资协调发展的金融市场体系。发展多业态的普惠金融组织体系，构建多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系。发挥政策性金融和商业性金融的不同作用，整合各类扶贫资源，开辟扶贫开发新的资金渠道。深化农村金融改革，鼓励国有和股份制金融机构开拓市场。支持小微企业融资，扩大非金融企业债务融资工具。
二是激发实体经济的活力。坚持以服务实体经济为方向，对金融体系进行结构性调整，大力提高直接融资比重，改革优化政策性金融，完善金融支持创新的政策，发挥资本市场对于推动科技、资本和实体经济高水平循环的枢纽作用。建议出台推动实体企业改革的相关政策，降低实体企业各项成本。政策重心是使实体企业从单纯的追求经济利润增长转向为追求人与自然和谐发展，政策目标是使实体企业从要素积累转向技术创新，政策手段是使实体企业从倾斜性发展转向普惠性发展。
三是发展普惠金融。对农民、小微企业、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务。健全多层次的金融服务供给体系，充分发挥传统金融机构和新型业态的作用，积极引导各类普惠金融服务主体借助互联网等现代信息技术，创新金融产品，降低交易成本。完善普惠金融服务保障体系，完善普惠金融基础设施建设，健全普惠金融信用信息体系，推进农村支付环境建设。建立法制规范和监管体系，促进金融资源向普惠金融倾斜。
四是强化民生性金融支持。侧重扶持重点群体，实施临时性延期还本付息、减免罚息等措施，加大信用贷款、中长期贷款投放力度。试点将农民工在城市创业纳入小额担保贷款支持对象。扩大担保与反担保主体范围。
(五)加强政策支持和规范，保障灵活就业者权益
一是研究新业态保障体系。对适用现行劳动保障法律法规的劳动用工依法予以规范。对难以直接适用现行劳动保障法律法规的新业态从业人员，引导企业积极履行社会责任，通过签订书面协议，明确新业态企业和从业人员以及关联单位的权利和义务。建立适应于新业态用工的劳动标准体系，在工时、劳动定额、最低工资、社会保险、安全保障等劳动标准方面。加快建立适应于新业态用工的劳动标准体系。
二是研究多元化社保办法。建立以劳动者可监控收入为基础的社会保险政策，破除职业身份、就业区域等条件限制，提高制度的包容性和d性。探索面向平台从业人员的社保代缴服务，建立更灵活、更人性化的申办申领和转移接续等经办管理服务模式。研究以个人身份跨户籍所在地参保及参加失业保险、工伤保险办法，积极引导新业态企业和从业人员参加医疗、人身意外伤害等商业保险。探索建立新就业形态从业人员职业伤害的保险办法。落实未进行工商登记注册的网络商户从业人员可被认定为灵活就业人员并享受相应扶持政策的有关规定。
三是优化就业服务。完善就业创业补贴政策，支持从事新业态领域就业。拓展劳动力市场服务，为新业态创业型、自我雇佣型和共享用工等劳动者提供招聘求职等服务。探索对新业态企业吸纳就业困难人员、退役军人、高校毕业生等，符合条件的按规定落实补贴等政策。优化灵活就业社保补贴政策或社保减免政策，降低新业态从业人员社保负担。研究针对平台用工的就业扶持和补贴政策，对于解决就业群体规模比较大的平台，在不以劳动合同为条件的情况下，可根据就业时间或劳动收入情况给予稳岗补贴。对于灵活就业人员，虽然未参加失业保险，但也可以享受失业保险基金支出的就业扶持政策。
(六)改进失业保险补贴政策，扩大资金的受益面
一是增强失业保险防失业功能。有效的失业保险制度通过经济稳定化机制发挥作用，既可以为失业者提供保障，同时又具有明显的宏观经济效益。应根据中央统一部署，回应人民群众新期盼，尽快完成失业保险条例修订工作，扩大参保对象范围，将企事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织及其职工都纳入进来;拓宽基金支出范围，除了失业金、医疗补助金等“保生活”支出，加强在信息服务、技术培训、提供就业机会等“防失业”“促就业”上的支出。
二是扩大受益对象范围。对于稳岗补贴政策，进一步细化补贴享受条件，降低政策门槛，提高补贴享受单位比例。在工作层面建立稳岗补贴企业实名信息系统，并将岗位动态监测数据与工商注册等信息对接，分行业、分企业用工规模制定裁员率标准。对劳动密集型企业和暂时经营困难企业，通过适当提高裁员率上限标准和缩短缴纳失业保险费期限等。对于技术技能提升补贴政策，授权地方结合实际，将政策使用范围拓展到事业单位职工和专业技术等级证书。
三是做好服务。运用多种媒介手段，增加失业保险政策认知度。及时向参保单位传达财政就业补贴、失业保险补贴及其他社保政策信息。深入基层、企业和学校，开展精细化服务。加强基层工作人员业务培训，加快建立统一规范的就业政策落实和资金使用管理信息系统，大力实施基层社保就业服务能力提升建设工程。在诸多有利政策支持下，近年来我国战略性新兴产业实现快速发展，充分发挥了经济高质量发展引擎作用。同时，产业发展呈现出重点领域发展壮大、新增长点涌现、创新能级跃升、竞争实力增强等诸多特点，形成了良好的发展局面。但是，当今世界正面临百年未有之大变局，“十四五”乃至更长一段时期内，我国战略性新兴产业将面临更加严峻的内外环境，需要在产业布局优化、创新能力提升、发展环境营造、国内需求释放以及深化开放合作等方面采取更加科学有效的针对性措施，从而推动产业进一步壮大发展。
一、“十三五”以来发展形势特征
（一）产业快速发展，新动能作用强劲
1发展规模质量齐升
“十三五”以来，战略性新兴产业总体实现持续快速增长，经济增长新动能作用不断增强。工业方面，2015-2019年，全国战略性新兴产业规上工业增加值年均增速达到104%，高于同期规上全国总体工业增加值43个百分点。2019年，全国战略性新兴产业规上工业增加值年均增速达到84%，高于同期规上全国工业总体27个百分点。服务业方面，2015-2019年，全国战略性新兴产业规上服务业企业营业收入年均增速达151%，高于同期全国规上服务业企业总体约35个百分点。2019年，全国战略性新兴产业规上服务业企业营业收入增速达到127%，高于同期规上全国服务业企业总体近3个百分点。
战略性新兴产业龙头企业不断涌现，产业持续增长引擎带动作用明显。2019年中国战略性新兴产业企业在世界500强榜单中占有29个席位，数量较2015年增加11个。据国家信息中心对上市公司数据分析显示，截至2019年底，A股上市公司中共有1634家战略性新兴产业企业，占上市公司总体的434%，较2015年底提升了20个百分点。其中，营收规模达到百亿元以上的战略性新兴产业上市企业达到151家，较2015年增加80家，占战略性新兴产业上市企业总数的比重由2015的62%提升到2019年的111%，头部企业规模及质量持续提升同时，引领带动作用进一步凸显。
战略性新兴产业发展效益持续提升。上市公司数据显示，2015-2019年，战略性新兴产业上市公司平均利润率达到72%，高于上市公司总体（非金融类）近1个百分点。2019年以来，在总体经济利润状况不佳的背景下，战略性新兴产业上市公司利润率达到59%，仍处于较高水平。
2新增长点不断涌现
一是前沿技术领域跨越发展。“十三五”以来，一些前沿领域出现爆发式发展，在数字经济、人工智能、工业互联网、物联网等领域新业态、新模式不断涌现，同时战略性新兴产业领域产业跨界趋势愈加明显。2019年全国数字经济规模已达313万亿元，位居世界前列，占GDP的比重达到348%，数字经济对国民经济的贡献较“十二五”显著增强，成为拉动经济增长的新引擎。伴随着人工智能政策不断落地，技术应用商业化进程加快，人工智能技术和应用飞速发展，2019年底，全国人工智能核心产业的规模超过510亿元，人工智能的企业数量超过2600家，人工智能应用催生的新技术新模式新业态不断地涌现。同时，工业互联网、物联网的快速发展正加快推动经济转型升级和变革。
二是培育一批战略性产业。在空天海洋、信息网络、生命科学、核技术等领域，培育发展了一批战略性产业。同时，通过大力发展新型飞行器及航行器、新一代作业平台和空天一体化观测系统，着力构建量子通信和泛在安全物联网，加快发展合成生物和再生医学技术，加速开发新一代核电装备和小型核动力系统、民用核分析与成像，积极布局完整的氢能产业链，打造形成了未来我国新兴产业发展的新优势。
三是平台经济发展迅猛。以“互联网+”为代表的平台经济迅猛发展。例如，网络视听平台高速发展，2019年全国视频预付费会员用户预计增长至25亿以上；共享经济快速发展，2019年市场交易金额达到81万亿元，较2016年增长13倍，共享经济参与者人数约8亿人，其中提供服务者人数约7800万人；2019年全国电子商务交易额预计超过30万亿元，较“十二五”末增长近8成；一些新兴平台如猪八戒网、喜马拉雅FM、腾讯云、拼多多等交易额同比实现成倍增长。
3竞争实力不断增强
一是重要产业发展水平达到世界先进。我国新能源发电装机量、新能源 汽车 产销量、智能手机产量、海洋工程装备接单量等均位居全球第一；在新一代移动通信、核电、光伏、高铁、互联网应用、基因测序等领域也均具备世界领先的研发水平和应用能力。
二是领军型企业具备一定国际竞争地位和市场影响。2019年，华为、阿里巴巴、腾讯等创新引领型巨头企业均入围世界500强，中国战略性新兴产业企业在世界500强榜单中的数量为“十二五”末的近3倍。2019年，中国独角兽企业为206家，数量同样为“十二五”末的近3倍。
三是在总体上已经成为我国出口贸易的主要支撑。2019年战略性新兴产业重点工业行业累计出口交货值60万亿元，同比增长102%，对我国外贸出口总额增长的贡献率就达到了671%。其中，新一代信息技术产业累计出口交货值51万亿元，同比增长107%，对战略性新兴产业工业出口增长的贡献率达885%。
4投资信心保持高位
社会 资金对于我国战略性新兴产业企业保持了较高投资信心，持续加大资金投入力度。2019年战略性新兴产业重点行业完成固定资产投资超过5万亿，2015-2019年投资额年均增速为104%，高于同期全 社会 固定资产投资年均增速38个百分点。2016-2019年，共有480家战略性新兴产业企业在A股融资上市，共募资34574亿元，占同期A股IPO募资总额的449%；同期，战略性新兴产业企业获得风险资本投资额（PE/VC）近3万亿元，占风险资本总投资额的7成以上。截至2019年末，国家新兴产业创业投资引导基金募资总额将近760亿元，参股设立基金总规模近2000亿元，支持创业企业数量超过5000家。
（二）政策环境优化，取得发展新成效
1产业支持政策体系愈发健全
从国家到地方层面，战略性新兴产业政策支持体系得到不断完善，推动产业发展的政策体系愈发健全。一是细分领域战略规划陆续编制印发。国务院和相关部门先后出台近20个与战略性新兴产业细分领域密切相关的顶层政策文件，涵盖整体目标、创新环境保障和具体发展举措等，为战略性新兴产业五大领域八大行业的发展提供强有力的规划支撑。二是重点地区产业促进政策体系日趋完善。全国主要省市均制定并发布了加快推动本省市战略性新兴产业发展的顶层设计政策文件，同时因地制宜，颁布了若干推动本地优势特色战略性新兴产业发展的相关政策。三是一批国家重大工程建设加快推进。自《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》发布以来，相关部门积极推动有关重大工程落地实施，并取得积极进展。初步统计，发展改革委、 科技 部、工业和信息化部、财政部等近30个相关部门相继发布了40余项支持重点工程的政策性文件，围绕重大工程，相关部门积极实施了近20个相关（试点）工程与重点项目。
2体制机制改革取得突出成效
一是积极构建公平竞争的市场环境。根据《国务院办公厅关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》和原国务院医改办联合七部门印发的《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）的通知》，通过推行“两票制”减少药品流通环节，推动中间加价透明化，整顿药品流通秩序，防止垄断和地方保护。市场监管总局开展了反不正当竞争执法重点行动，连续开展集中整治不正当竞争突出问题的专项执法行动，根据不同行业、不同区域的特点，有针对性地确定重点行业和重点领域，做到突出问题严厉打击，重点问题集中治理。通过集中整治和案件查办，发现和制止带有行业性、普遍性的不正当竞争行为，推动相关行业和市场的规范，有效遏制重点领域不正当竞争行为高发多发势头。同时，积极做好《反不正当竞争法》修订、解读、宣传、培训及配套规章修订等系列工作，2017-2019年间两次修订《反不正当竞争法》。
二是破除有碍创新的体制机制壁垒。针对当前药品医疗器械创新面临的突出问题，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，通过改革临床试验管理、优化审评审批、实施上市许可持有人制度等激发医药研发活力，提高医药产业的创新发展水平，解决临床急需药品和医疗器械短缺难题。海关总署积极深化全国海关通关一体化改革，推动通关及相关作业流程“去繁就简”，去除不必要的制度性成本，2017年，对25部涉及“放管服”改革的海关规章进行集中修订。2019年，教育部、国家发展改革委、财政部、市场监管总局四部门联合印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》（教职成[2019]6号），面向战略性新兴产业技能人才紧缺领域，实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度，以 社会 化机制遴选培训评价组织，指导开发相关职业技能等级证书，深化复合型技术技能人才培养培训模式和评价模式改革。目前，已在工业机器人编程、特殊焊接技术、智能新能源 汽车 等15个领域启动“1+X”证书制度试点工作。
三是搭建完善的标准和规范体系。网信办、原质检总局、国家标准委联合印发《“十三五”国家信息化标准工作指南》。原质检总局加强微生物、酶、功能性蛋白质等领域基础通用标准的制修订，进一步完善生物技术标准体系。商务部推动出台《电子商务法》，完善配套《关于规范快递与电子商务数据互联共享的指导意见》等相关规章及规范性文件。国家中医药管理局针对中药材种植、中药炮制加工、中药饮片生产、中成药质量提升等生产全过程中的技术规范和标准缺失或过时等问题，研究制定了种子种苗，中药材、中药饮片等级标准以及中成药优质标准，进一步对构建中药质量标准体系进行了 探索 完善，提升了中药产品全产业链控制水平。国家标准委先后在云计算领域编制了《云计算综合标准化体系建设指南》，开展了35项国家标准研制；在物联网领域，成立了全国信息技术标准化技术委员会物联网分技术委员会；在大数据领域，发布了标准化白皮书，开展32项国家标准研制工作。
3政策引导强化金融资源支持
金融支持新兴产业发展的方式方法及专项资金扶持政策迈出重要步伐。国务院办公厅发布《国务院办公厅转发证监会关于开展创新企业境内发行股票或存托凭证试点若干意见的通知》，引导互联网、大数据、云计算、人工智能、软件和集成电路、高端装备制造、生物医药等领域独角兽企业获得优先上市通道。国家发展改革委与开发银行和进出口银行签署合作协议，分别提供不低于15万亿元和8000亿元融资，与建设银行共同发起设立目标规模约3000亿元的产业发展基金。人民银行大力发展绿色票据、双创债券、并购票据等创新型产品。原银监会支持金融机构不断拓宽抵质押担保范围。知识产权局以试点的形式加快推进专利质押融资工作。证监会积极推进科创板建设，2019年6月13日，科创板正式开板，为包括战略性新兴产业在内的 科技 创新型优质企业提供绿色上市通道，截至2019年12月末，共有70家科创板企业上市，共募资8243亿元，其中绝大多数都是战略性新兴产业企业。银保监会鼓励银行机构在传统表内外业务的基础上，积极开展与金融租赁、证券基金、行业协会、地方政府的合作交流，充分利用非银行机构资源，为企业提供财务顾问、债券承销、租赁+保理、理财投资、并购和产业基金、供应链金融等多元化金融服务，实现全产品、多渠道金融服务支持战略性新兴产业发展。同时，各地在设立专项资金扶持战略性新兴产业发展方面做了大量工作。例如，四川组建成立了首期规模为30亿元的战略性新兴产业和高端成长型产业基金，支持战略性新兴产业重点企业发展壮大。北京、重庆、深圳、广东、福建、安徽、湖南、山西、河南、黑龙江、甘肃、内蒙古、新疆、广西、宁波、厦门等地也安排专项资金渠道引导和支持战略性新兴产业及其细分领域发展。
4包容审慎释放创新创业潜能
积极 探索 适合新技术、新产品、新业态、新模式发展的监管方式。在新一代信息技术领域，《国务院关于进一步扩大和升级信息消费 持续释放内需潜力的指导意见》提出对信息消费坚持包容审慎监管，积极应用大数据、云计算等新技术创新行业服务和管理方式，放宽新业态、新模式市场准入。在新能源 汽车 领域，基于共享经济理念的分时租赁等商业模式不断涌现，国家能源局支持创新充电商业模式，支持发展众筹建桩，充分利用 社会 资源参与充电基础设施建设， 探索 特许经营模式，吸引专业充电运营商负责运行维护，推动充电基础设施专业化、规模化发展； 科技 部、工业和信息化部、发展改革委等部门引入新能源 汽车 自助分时租赁项目，实行个人付费的市场化租赁服务方式，以更加包容、更加开放的态度鼓励新兴产业发展。金融 科技 领域，2019年以来，人民银行会同发展改革委、 科技 部、工业和信息化部、人力资源 社会 保障部、卫生 健康 委， 在北京、上海、浙江、广东等10省市积极组织金融 科技 创新应用试点。此次试点没有简单套用传统风险防控手段，而是在事前制定应急与退出机制，采用风险拨备资金、保险计划等补偿措施，建立了多层次、立体化的综合风控体系，打造灵活高效的试错容错机制。
（三）创新能级跃升，打造发展新优势
1企业创新投入不断提升
“十三五”以来，在创新驱动发展战略引领下，战略性新兴产业重点行业、重点企业创新投入持续提升。2019年战略性新兴产业上市公司平均研发支出达到24亿元，较“十二五”末提升927%，同期研发强度达766%，高出上市公司总体208个百分点，较“十二五”末提升122个百分点。其中，新一代信息技术、新能源 汽车 以及高端装备领域上市公司研发强度相对最高，2019年研发强度分别达1018%、931%以及802%。2018年规模以上高技术制造业企业法人单位全年专利申请量265万件，其中发明专利申请138万件，分别比2013年增长851%和858%；发明专利申请所占比重为520%，比规模以上制造业平均水平高132个百分点。
图1 战略性新兴产业和A股上市公司研发强度对比
图2 战略性新兴产业上市公司各领域研发强度对比
2创新基础设施不断夯实
有助于新兴产业创新基础能力提升的科研基础条件大为改善。例如，新建了中国散裂中子源、500米口径球面射电望远镜（FAST）、“科学”号海洋科考船、新型风洞等一批重大 科技 基础设施，建立国家重点实验室和国家技术创新中心，规范管理国家 科技 资源共享服务平台。截至2019年底，正在运行的国家重点实验室达515个，已累计建设国家工程研究中心133个，国家工程实验室217个，国家企业技术中心1540家。
3 科技 中介服务不断完善
在 科技 体制改革的推动下，我国 科技 中介服务不断完善，极大促进了 科技 创新资源合理利用和成果转化。2019年，全国技术市场成交合同484万项，涉及技术开发、技术转让、技术咨询和服务等方面，成交额首次突破2万亿元，较2015年增长近1倍。各类孵化器、加速、众创空间等 科技 中介组织在全国范围内大量涌现，截至2019年年底，全国共有8000家众创空间，其中纳入国家备案的众创空间已达1890家，各类 科技 孵化器、加速超4000家，为各类创新主体提供融通合作的平台。
（四）集群加速发展，构建发展新引擎
1国家级新兴产业集群建设成效显著
为了集中优势资源推动各地特色产业集群发展，国家发展改革委积极推进战略性新兴产业产业集群建设有关工作。2019年组织了第一批国家级战略性新兴产业集群申报工作，从申报的129个产业集群中评选出第一批66个战略性新兴产业集群名单，并研究形成“一揽子”金融支持计划。国家发展改革委将会同有关部门积极支持国家级战略性新兴产业集群建设，具体包括重点建设项目将择优纳入国家重大建设项目储备库；支持产业链协同新平台、检验检测和智能园区等产业基础设施建设；在知识产权服务、重点技术研发、专项债券融资、人才奖项计划实施等方面给予支持等。
国家级战略性新兴产业集群建设工作起到了良好的牵引带动作用，各地纷纷加快培育建设特色战略性新兴产业集群，并取得积极成效。例如，山东省在入选的7个战略性新兴产业集群中大胆推进政策和制度先行先试，着力打通体制机制梗阻，深化创新合作，共建高端开放平台，共促新技术研发，在关键领域、“卡脖子”环节下大功夫，做强做优优势产业，提升产业集聚的广度和深度，一批优势特色产业链不断延伸。杭州市近年来不断加大生物医药产业布局力度，积极培育千亿生物医药产业集群，打造具有全球影响力的生物医药创新城市，杭州市以平台集聚、重大项目引领、创新资源驱动等举措，推动生物医药产业集群实现高质量发展。
2集群发展驱动各地收获发展新引擎
各地通过推动新兴产业集群集聚发展，形成了若干带动能力突出的新兴产业新增长极。例如，北京市持续推进新能源智能 汽车 发展，积极打造国家智能网联 汽车 创新中心，初步形成完整的、领先的新能源智能 汽车 创新体系，通过全面提升新能源智能 汽车 核心竞争力，北京市打造形成了全国领先的新能源智能 汽车 优势集群，并为首都战略性新兴产业发展带来新动能。深圳市依托5G龙头企业牵引，着力突破关键技术，加快前沿应用示范场景落地，打造形成了5G产业生态和产业集群，并致力于打造5G全球标杆城市，依托5G+智能经济为引擎释放强劲发展新动能。贵州省作为全国首个大数据综合试验区, 近年来深入实施大数据战略行动,大数据产业向纵深发展迈出坚实步伐、亮点频出,成为经济发展的重要增长点及转动能稳增长的重要支撑,成为全省高质量发展新引擎。
（五）深化开放合作，形成发展新局面
1构建全球创新发展网络
在二十国集团（G20）、金砖国家、APEC等多边框架下，有关部门继续倡导“新工业革命”、“数字经济”相关发展理念和主张，初步建立了合作创新的国际框架。各部门着力构建区域技术转移协作网络， 科技 部、发展改革委、外交部、商务部联合印发《推进“一带一路”建设 科技 创新合作专项规划》，并围绕 科技 人文交流、共建联合实验室、 科技 园区合作、技术转移等4项行动制定具体实施方案。积极参与制定和推广国际技术标准，手机（移动终端）动漫标准成为中国 科技 、中国标准走向世界的重要标志；地面数字电视广播传输标准（英文缩写DTMB）通过巴基斯坦数字电视援助项目和东帝汶项目逐步实现DTMB走向世界。
2打造国际合作新平台
相关部门积极落实与发达国家政府间的新兴产业合作协议，打造一系列国际合作新平台。国家发展改革委按照中英新兴产业合作协议建立中英创新中心，推动项目联合孵化；通过举办第八届中德经济技术论坛，围绕新兴产业领域达成96项相关合作。积极与发展中国家开展创新合作，大力推动战略性新兴产业国际合作园区建设。发展改革委落实与智利签署的《关于开展信息通信领域合作谅解备忘录》，推进“中智电信合作及跨境海缆项目”；原国家海洋局组织对发展中国家 科技 援助项目“适用热带海岛的高浓缩反渗透海水淡化技术研究与应用”立项实施，推动与佛得角、文莱等国在海水淡化设备方面的合作交流。
3积极引入全球要素资源
各地积极引导外商投资战略性新兴产业，一批战略性新兴产业外资企业落户中国，例如，波音公司737完工和交付中心落户浙江舟山，空客公司天津A330宽体机完工和交付中心启动建设。同时，更加重视以人才开发体制机制改革促进人才引进，国务院办公厅印发《关于推广支持创新相关改革举措的通知》，逐步形成高层次外籍人才申请永久居留的政策渠道，为外国留学生在华就业、创业提供更大便利。近期，国务院印发了《“十四五”就业促进规划》（以下简称“规划”），这是我国“十二五”以来连续出台的第三个就业促进规划。规划在总结“十三五”期间就业工作成就的基础上，根据新发展阶段、新发展理念、新发展格局等新形势和新要求，提出“十四五”时期要全面强化就业优先政策，推动就业扩容提质，以实现更加充分更高质量就业。
“十四五”时期我国就业面临的挑战
进入新发展阶段，我国向高收入国家迈进，稳就业有更加坚实的基础。但就业扩容提质面临的挑战依然艰巨。
劳动年龄人口供给仍处于高位。从2012年开始，我国劳动年龄人口持续减少，而且这一趋势还将持续。尽管如此，根据第七次全国人口普查数据，2020年我国劳动年龄人口仍高达894亿。此外，我国第一次产业增加值占GDP的比重为7%，第一次产业就业的劳动力却占236%。随着农业生产率的进一步提高，从第一次产业中释放出来的劳动力将会有部分转移到第二、三产业中就业。同时，若延迟退休年龄的政策开始实施，意味着部分老年人将持续在劳动力市场就业，这是另外一种供给压力。
经济增长存在一定不确定性。就业状况在很大程度上取决于经济增长的速度及其就业d性。“十四五”时期经济持续增长的基本盘较为稳定，经济将实现高质量增长。但仍存在一定变数。首先，新冠肺炎疫情的发展态势。由于防控措施得力以及疫苗接种率较高，我国的疫情控制得很好，但其他国家的疫情控制参差不齐，外防输入压力巨大。其次，国际经济形势错综复杂，全球产业链价值链存在生“锈”的可能。上述情形都将对经济增长带来不确定因素。
科技 进步对就业岗位的创造和破坏。 科技 进步会通过提高劳动生产率，促进经济增长，创造就业岗位，进而扩大就业。同时， 科技 进步也会通过替代效应，破坏就业岗位，进而减少就业。以人工智能、大数据、区块链、物联网等为代表的新 科技 革命，极大地改变了生产和生活方式，通过提供新动能、新业态、新商业模式而促进就业。但新技术也替代了大量就业岗位，甚至一些中等技能劳动者也被大量替代。虽然增加的就业岗位和破坏的就业岗位，哪个数量更大，很难精确测算。但可以肯定的是，新增岗位的从业者和所破坏岗位的从业者不会是同一群体。因为新增岗位一般要求有较高的技能和素质，而被替代下来的劳动者短时间内往往很难具备这样的技能和素质，进而沦为失业人员。
就业质量的提高会出现分化。一是标准就业与非标准就业之间的质量分化，比如对于灵活就业人员，由于仍存在法律法规短板，他们的合法权益还没有得到充分保障。二是不同区域的就业质量分化。经济增长比较好、就业机会比较多的地区，就业质量提高得快。而经济增长基础比较薄弱的地区，就业机会较少，就业质量提高的速度可能比较慢。三是高人力资本者和低人力资本者之间的就业质量分化。前者能更好地拥抱新技术，享受创新驱动发展带来的好处，就业质量高，而后者则有较大的可能性被技术进步所替代，有较高的失业风险，就业质量相对较低。
扩容提质将贯穿“十四五”时期就业工作始终
更加充分更高质量是“十四五”时期就业的总目标，为此，既要扩容，又要提质，扩容提质将贯穿“十四五”时期就业工作始终。
扩容就是要扩大就业容量，以实现更加充分就业。对此，根本还是要靠经济发展，坚持经济发展的就业导向，增强经济发展创造就业岗位的能力，实现经济增长和就业促进的良性循环。一是大力发展劳动密集型产业。进入新发展阶段，虽然劳动力成本已大为提升，但劳动力质量也已大为提升，劳动力资源丰富仍是我国的竞争优势所在。“十四五”时期需着力打造升级版的劳动密集型产业和技能密集型产业，形成新的产业优势，稳定就业基本盘。二是持续激发市场主体活力。我国有14亿户市场主体，他们的活力事关整个经济活力，事关就业大局稳定。因此，要深化“放管服”改革，破除束缚创业的壁垒，加强创业支持，保护企业家精神，激发劳动者创业积极性，强化创业带动就业，放大就业倍增效应。三是打造更多就业增长极和就业中心。我国国土空间大，区域差异也大，现在的就业创造集中在东部沿海地区，在构建新发展格局进程中，要根据各地实际，打造更多具有区域特色的创新极和增长极，带动形成更多就业增长极和就业中心。
扩容提质需全面强化就业优先政策
推动就业扩容提质需全面强化就业优先政策，继续把就业摆在经济 社会 发展和宏观政策优先位置。
强化财政、货币等政策支持就业的导向。坚持市场主导，发挥市场在劳动力资源配置和促进就业中的决定性作用。同时，强化政府责任，通过宏观政策来促进就业。长期以来，就业一直与经济增长、物价稳定、国际收支平衡被认为是宏观经济政策的四大目标，财政、货币等宏观经济政策围绕这些目标进行区间调控、定向调控和相机调控。我国自实施就业优先战略和就业优先政策以来，财政、货币等宏观经济政策就将就业有关目标和指标置于优先序列，作为制定政策时优先考虑的出发点和落脚点。“十四五”时期要强化这一政策导向，支持吸纳就业能力强的劳动密集型行业和技能密集型行业发展，推动服务业线上线下融合发展，为市场主体 健康 发展保驾护航，多渠道促进灵活就业。
强化促进就业的人力资本投资。面对变动不居的劳动力市场，最有效的应对办法是加强人力资本投资，提升劳动者的技能和素质。虽然高等教育已进入普及化阶段，但要继续扩展，进一步提高劳动者的受教育年限。同时，深化教育改革，包括优化教育结构、专业设置和课程设置，完善教育评价，提高教育质量，既要重视认知能力的培养，也要重视非认知能力的培养，提高毕业生的就业创业能力、创新精神和职业素养，促进教育与劳动力市场的良性互动。加强职业技能培训，实施职业技能提升行动和重点群体专项培训计划，为每一个有需求的劳动者提供便捷参与培训的机会，提高培训的针对性和效率。
强化和谐劳动关系的构建。劳动关系是最基本、最重要的 社会 关系之一，需要相关各方协力维护。劳动关系和谐，本身就是高质量就业的表现，也有利于扩大就业容量。在新发展阶段，和谐劳动关系的重要性更加凸显。健全协调劳动关系三方机制，特别是企业要顺应时代潮流，以人为本，积极履行 社会 责任，切实保障职工合法权益，使职工共享发展成果。对于新就业形态等非标准就业，要补齐法律短板，使其权益保障有章可循，有法可依。
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