北京“垃圾分类”：强调多元共治，政府兜底处理

记者 | 陈鑫 实习记者 唐青青
继上海等城市强制实施生活垃圾分类后，作为全国46个试点城市之一，北京市也正式拉开垃圾分类大幕。2020年5月1日，新版《北京市生活垃圾管理条例》（简称《条例》）将正式施行。
《条例》引用了最新国家标准的垃圾四分类名称和表述，将生活垃圾分为“可回收物，有害垃圾，厨余垃圾，其他垃圾”四大类，并首次明确单位和个人是生活垃圾分类投放的责任主体。
清华大学环境学院教授刘建国对界面新闻表示，此次北京市施行的《条例》核心亮点是明确了垃圾分类链条上各个利益相关者的责任界定，包括单位和个人的分类投放的责任，生产服务型企业、政府机关源头减量的责任，后端收集、运输、分类处理垃圾的责任等。
《条例》提出，北京市垃圾分类坚持党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑，遵循减量化、资源化、无害化的方针和城乡统筹、科学规划、综合利用的原则，实行全市统筹和属地负责，逐步建立和完善生活垃圾处理的社会服务体系。
2019年，北京市生活垃圾清运量为101116万吨，日均277万吨。北京市城市管理委员会副主任李如刚4月27日在新闻通气会上表示，截至2020年3月，全市生活垃圾总设计处理能力达到了每天327万吨，可满足垃圾分类处理需求。
为推进垃圾分类工作，北京市城管执法局副局长温天武表示，5月1日至7月31日，北京市将集中开展为期3个月的生活垃圾分类强化执法专项行动，重点查处生活垃圾混堆混放、收运企业混装混运等行为。
对于居民未落实生活垃圾分类投放违法行为，北京市将采用教育劝阻、书面警告与执法处罚相结合的方式。根据《条例》规定，个人未按规定分类投放生活垃圾，同时拒不听从劝阻的，城管部门将给予书面警告，再次违反规定将处以50元以上200元以下罚款。
“对个人的处罚门槛其实是很高的，只有当一个人拒不履行责任，才会去处罚，这更多是为传递信号，发挥威慑作用。但是针对负责收集、运输、处理垃圾的企业，处罚是比较严苛的。 ”刘建国说。
根据《条例》规定，对于单位责任主体不按规定分类投放生活垃圾，城管执法部门将责令立即改正，处1000元罚款；再次违反规定的，将处1万元以上5万元以下罚款。
固体废物处理专家、清华大学环境学院教授蒋建国指出，垃圾分类既然是法律，居民和单位都必须要遵守，做得好会有奖励措施，这样也可提高居民和单位的积极性。
《条例》也明确，街道办事处、乡镇人民政府和生活垃圾分类管理责任人可以通过奖励、表彰、积分等方式，鼓励单位和个人开展生活垃圾减量和分类。据中国青年报报道，北京多个街道和社区都自主推出了个性化的奖励举措，例如垃圾分类积分兑换、设置红黑榜等。对于推行效果好的社区和街道，北京市也会给予其一定的资金奖励。
不过，相比于上海在2019年强制推行垃圾分类时的雷厉风行做法，北京制定的措施相对显得柔性。北京市城市管理委设施处副处长蔡华帅对媒体表示，北京市参考了其他城市垃圾分类的经验并结合实际，选择了循序渐进、稳步推进的策略，更重质量而非数量。
比如北京市要求的垃圾分类并没有像上海一样区分干湿垃圾，也不要求定时定点投放，而且充分考虑了前端投放、运输与后端处理能力的匹配度，分类方法也相对务实。“如果民众无法特别精准地判别厨余垃圾、可回收物，可以将之置于其他垃圾中。这种做法可 *** 作性高，也能减轻民众对垃圾分类的抵触心理。”刘建国表示。
2019年4月26日，住建部等部门联合发布《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》提出，从2019年起，全国地级及以上城市要全面启动生活垃圾分类工作；到2020年底，46个重点城市要基本建成垃圾分类处理系统。
界面新闻注意到，在首批选定的46个重点城市中，北京、上海、太原、长春、杭州、宁波、广州、宜春、银川等多个城市已出台生活垃圾管理条例，明确将垃圾分类纳入法治框架。
而就在北京市《条例》施行前夕，十三届全国人大常委会第十七次会议于4月29日审议通过了修订后的《固体废物污染环境防治法》，自2020年9月1日起施行。《固体废物污染环境防治法》明确提出，国家推行生活垃圾分类制度，并要求县级以上地方政府加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾管理系统，实现生活垃圾分类制度有效覆盖。
对于各地的垃圾分类工作进展，在4月12日国务院联防联控机制新闻发布会上，住建部城市建设司副司长刘李峰曾透露，截至2019年底，46个重点城市生活垃圾分类的居民小区覆盖率已经接近70%。在其他地级以上城市，这项工作也全面启动，广东、浙江、陕西等省正按规划在全省统筹推进生活垃圾分类工作。
各地推进垃圾分类的成效也在显现。据上海市发布的数据，2019年7月1日《生活垃圾管理条例》正式施行后3个月内，上海湿垃圾分出量达9000余吨/日，较2019年6月增长约2000吨/日；可回收物分出量5600余吨/日，较2019年6月增长约1600吨/日；有害垃圾分出量062吨/日；干垃圾处置量低至约15275吨/日，较2019年6月减少约4000吨/日。
中国环联理事长张益接受界面新闻采访时表示，上海和北京制定的《条例》都是在国内具有较大影响力和起到表率引领作用的地方性法规，“我们期待北京新《条例》的出台和实施能创造更多具有引领性、可 *** 作性和可复制性的‘北京模式’和‘首都经验’。”
不过，张益也指出，推进垃圾分类过程的挑战是有共性的，这不仅是北京面临的挑战，也是其他城市存在的问题。目前来看主要是要克服“四难”：即投放习惯养成难，前分后混改变难，厨余垃圾处理难，管理合力形成难，这需要一个过程。
“垃圾分类最重要的就是源头如何达到分类的目标，这实际上需要居民的配合，怎么去让垃圾产生者按照要求进行有效的分类，这肯定是最重要最难的一步。”蒋建国分析，另外从政府层面来看，垃圾分类全面推广之后，垃圾收运系统肯定也要发生变化，政府的末端处理设施能否满足源头分类之后，不同类别垃圾的出入和处理，这也是北京和其他城市都面临的问题。
“垃圾分类，不单单是指垃圾处理，而是强调社会多元共治。”刘建国对界面新闻表示，北京的《条例》主要强调政府将垃圾分类作为一个公益民生事业，政府负责兜底处理垃圾，还需要每个环节的人各司其职，最后才能形成一个良性运行的系统。

411 固体废弃物的定义、研究目的

固体废弃物（solid waste），简称“废物”，亦称“垃圾”，是人类生产、生活过程中不断废弃的各种固态或半固态（泥浆状）物质。应该指出的是，废物的概念具有相对性，即某一过程的固体废物，可能是土壤、水、大气环境的“污染源”；但随着时、空等条件的变化、可以重新在经济循环中发挥作用，成为另一过程的原材料，即成为再回收利用的“二次资源”。随着观念和科技进步，换一个视角对废物进行科学考察，就会有一个全新的认识。如废纸，可以成为再生纸浆生产的原料，即在后一过程中，废纸又不再是废物。因此，有人将固体废物看成是“放错了地方的资源”。

目前，在全球范围内，固体废弃物已对地质环境和生态环境产生了种种危害，使许多国家、地区深受其害。这不仅对社会进步和当代人类的健康造成了威胁，而且将危及人类后代的发展及21世纪的持续繁荣。如何安全地排放、处置不断产生的固体废弃物，已受到世界各国的普遍重视。其中积极开展固体废弃物的排放、处置及环境地质问题研究，就是要使人类活动与周围生态环境高效和谐，即高效地利用环境巨大的自净力，使生态系统效益最高，同时又与环境和谐融洽，不破坏脆弱的地球生态环境，使生态环境恶化的风险降为最小，保护和促使地质生态环境向良性循环发展，可持续发展得以保证。

412 固体废弃物的产生

固体废弃物的产生有其必然性。可以毫不夸张地说，只要有人类生活和生产活动，就始终存在并不断地产生废物。人们在索取和利用自然资源从事生产和生活的各个环节过程中，由于受时代条件、科学技术条件和生产目的、经济效益等主客观条件的限制，总要将其中的一部分作为废物、垃圾丢弃。甚至某一时代成功的产品，随着超过产品的正常使用寿命，或生活水平提高的产品“更新换代”，也会成为废物。尤其是上世纪后半叶，随着世界人口急剧增长，都市化进程加快，以及科技迅猛发展和生活水平提高，导致工农业、家庭和其他活动产生的废物，包括成分及数量、种类都在不断地增加、变化。其所产生的环境地质问题也在不断地变化。据20世纪90年代资料统计，全球年产垃圾已超过100×108t，仅美国的年产垃圾量就达30×108t，欧共体年产垃圾共22×108t。

从某种意义上看，到21世纪中后叶，科技和生产工艺肯定会有极大的进步，固体废弃物的产生仍然不可避免。当然，废物产生的量将会比今天少。但新工艺产生的新种类废物所带来新的环境地质问题，如近年来西方国家十分重视的毒害性有机污染，绝大部分来自高新科技的人工合成物，其中许多是“三致”物质，含量虽低但毒性大。因此，新废物产生的量虽少，但对环境的危害亦不容忽视。

413 固体废弃物的分类、特性

固体废弃物有多种分类方法，可以根据其来源、化学性质、危害特征和管理需要等分别进行分类。一般而言，许多国家按来源分类，如欧美国家按固体废弃物来源分为：工业固体废弃物、矿业固体废弃物、城市固体废弃物、农业固体废弃物和放射性固体废弃物等五大类。各类固体废弃物的特性差异悬殊，所产生的环境地质问题各异。

4131 工业固体废弃物

工业固体废弃物（industrial solid waste）是指在工业生产、加工和产品使用过程中，甚至治理“工业污染”中所产生的废渣、废屑、粉尘、污泥等，其大部分来自工业生产活动的各个环节，部分来自产品流通、消费环节，包括产品超过使用寿命或更新换代成为废弃物。

据统计，1980年美国工业固体废弃物年排放量为4×108t，1982年日本工业固体废弃物年排放量为32×108t。各工业发达国家工业固体废弃物的生成量以年32%～45%的速率递增。目前，全球年产约21×108t工业废物和34×108t危险废物。发展中国家的工业固体废物排放量亦与本国经济增长率同步，一般年递增2%～3%，部分国家略高于工业发达国家。生产工艺、技术落后和粗放式的资源消耗导致工业垃圾成分复杂，复合污染严重。尤为甚者，不惜牺牲局部环境来换取经济增长。

工业固体废物主要排放源是冶金工业、石油化工工业、食品工业、造纸工业、橡胶制革工业、化学工业、电器机械工业、服装工业和交通工业等各种工业系统。

工业固体废物的特点是来源广、排放量大、占地多。据统计，到1990年止，我国工矿业固体废弃物堆存量达648×108t，占地5839km2。虽然不同工厂的污染质成分各异，但从总体上看，含污染质多，成分复杂，不易净化，甚至会产生复合污染。尤其是某些化学工业产生的危险废物，易燃或具腐蚀性、毒性，管理不善时易污染空气、水体、土壤，恶化环境，或发生燃烧、爆炸、中毒等危险事件；而且危害久远，不仅威胁当代人类的健康，使人体中毒、致癌，甚至还波及子孙后代致畸、致残。

4132 矿业固体废弃物

矿业固体废弃物（mineral solid waste）是伴随各种天然矿产资源、矿物开采和选矿过程而产生的废石、废渣、尾矿砂等。

矿业资源开发，要消耗两种自然资源——矿产资源和环境资源。各种矿山矿业固体废弃物的特性不尽相同。尤其是有色金属矿山，目前从矿石中提炼出有价值的成分往往只占很小比例（百分之几到千分之几），而从工业角度看其中极大部分，近期利用价值不大，而成为废石、废渣。据20世纪70年代末资料，仅就美国年产矿业固体废弃物就高达17×108t。这些数量极大的废渣进入环境后，既改变原有地貌，又对环境产生种种危害。其相互间作用机理复杂，直接或间接地恶化工程地质环境。

例如：金属、有色金属矿山、以每生产1t矿石为例，露天剥离的废石达4t左右，有时高达6～8t以上。地下采矿也需多采出05～15t废石。大量的废石、低品位矿渣常常就近沿沟、顺坡堆放，破坏了原地表植被生态体系，成为现代人工地貌的一部分。尤其是我国西部山区，原有地质生态环境十分脆弱，旱、雨季分明，沿沟、顺坡堆积的采矿废石堆，极易产生破坏性滑坡、泥石流灾难。而更为严重的潜在危害则是在不易觉察的天长日久的缓慢演变中成为现实。由于人工改变了矿石及围岩原来的地下封闭缺氧环境状态，矿业废石、矿渣呈碎块状，与空气接触的表面积增大，直接大面积地暴露在地表开放的富氧环境中，加速了风化作用进程。尤其是硫化物类矿床废石，经日晒雨淋，加快了有害重金属元素如汞（Hg）、铅（Pb）、镉（Cd）、铬（Cr）及砷（As）的扩散和可溶性硫酸盐等有害物质的淋溶，顺地表降水冲刷、迁移进入土壤环境及水环境，毒化土壤，污染水体，并成为长久潜在的污染源。尤其是某些有色金属、稀土元素矿山和磷矿山含有放射性杂质，采矿废石、矿渣的任意堆放，就会造成环境中放射性元素的扩散、污染、加重了对生态环境的危害。

能源资源煤矿的采煤废石——煤矸石大量堆置，形成黑灰色人工矸石山丘地貌，既破坏了周围景观的和谐，又争占耕地、良田，还引发多种环境灾害。煤矸石长期暴露在空气中，加快了风化进程。一方面，煤矸石所含有机质、黄铁矿等成分使其易氧化自燃，产生大量CO、NO2、SO2、H2S、苯并芘等废气污染空气环境，影响人群身体健康并使呼吸器官疾病、癌症高发。另一方面，大量的有机质成分和可溶性硫化物、重金属盐类，甚至某些煤矿废石含有放射性元素杂质等，通过风化、大气降雨淋溶外渗，污染地表水体环境，甚至污染地下水，如我国抚顺煤矿地区（图41）。资料截至1991年，在我国1200座矸石山中，约有1/3自燃，如宁夏的大部分煤矿山、山西太原西山煤田东、西矿区；河南焦作、平顶山矿区以及阳泉矿务局二矿煤矸石堆自燃，严重污染大气。堆积如山的煤矸石还易风化失稳，发生滑坡、泥石流危害。如1972年，美国西弗吉尼亚州的法罗山谷暴雨后诱发产生煤矸石泥石流灾害，17×108m3的煤矸石流以58m/s的速度下推27km，造成116人死亡、546间房屋和1 000余辆汽车被毁、4 000余人无家可归。

图41 抚顺地区矸石山分布图

尾矿砂是矿山在选矿和回收目前有经济价值的物质成分后，产生的质地均一的岩石粉粒集合体。它对环境的影响取决于所含有害元素、物质的化学活泼性和排放位置、处置条件等。因尾矿砂粒度较细，一般在05～005mm之间，大风吹扬和雨水冲刷易流失，进入水体或土壤环境，造成污染危害。

4133 城市固体废弃物

城市固体废弃物（municipal solid waste），俗称城市垃圾和粪便，主要来自城市居民的消费、城政建设和维护、商业及文化、医疗等活动。随着都市化进程加快，城市人口激增，城市运作功能配置失调，以及生活水平逐渐提高，城市固体废弃物数量增长迅猛。据20世纪90年代资料，工业发达国家人均年排放废物3～4t，发展中国家人均年排放废物约1～13t。

城市垃圾的成分随不同国家，以及经济生活水平、生活方式等各异，并随季节性果蔬应市变化明显。

经济发达的工业化国家城市垃圾平均年增长率在2%～5%，个别如韩国高达11%，即总体上高于发展中国家。例如，纽约市日产垃圾达（22～24）×104t；而埃及首都开罗日产生垃圾仅4 000t。同时，经济发达国家城市垃圾成分的“经济价值”亦相对高于经济欠发达国家，其中许多是可燃物和可回收再利用的成分（表41）。尤其现代生活中很多方便式消费品“用后即弃”和纸、塑料等包装材料，就连一些大型耐久消费品如汽车、电冰箱、洗衣机、电视机等，因“过时”换代而废弃的数量越来越多，更换周期愈来愈缩短，如日本、美国的废弃汽车、旧轮胎等堆积如山，成为环境灾害。

表41 欧、美及亚洲部分城市垃圾统计（wB/%）

虽然我国城市垃圾人均日产量相对较少，为10～12kg，但由于人口基数大，城市垃圾年增长率达10%左右，高于工业发达国家。据1991年统计资料，北京日产垃圾11×104t；广州市日产垃圾2 860t；香港政府公布日产垃圾13×104t；据称，上海日产活垃圾约8 000t，粪便约7 500t。若按此推算，仅10d产生的垃圾就可堆成一座“国际饭店”所占体积的垃圾堆。随着生活水平的不断提高，城市燃料结构的变化和消费结构由节俭型转为废弃型，垃圾成分的变化迅速，尤为明显的是有机质成分上升，炉灰、煤渣等无机成分下降。当然，就目前情况而言，总体上我国城市垃圾成分的“经济价值”偏低。我国城市垃圾的特点是：①无机成分多于有机成分，其比值约为25∶1，尤其是能源构成以燃煤为主的城市，垃圾中炉灰竟占到5393%～6974%，以燃气为主的城市垃圾中有机质成分由原3026%～3767%上升为8694%～926%左右，但是，垃圾人均日产生量降为039～086kg，由于目前城市垃圾中含无机的煤渣、灰分量大，使同等体积的垃圾比重较大，增加了垃圾运输费用，从另外一个角度看，煤渣灰分多，可大量吸附有机质腐烂浸出液和臭味，燃气城市垃圾缺少了煤渣灰吸附，当有机质多时，显得垃圾特臭；②城市垃圾成分中不可燃成分多于可燃成分，其比值约为20∶1，使垃圾焚烧热值低或达不到燃烧制能的要求，焚烧减容效果差，甚至不能采用焚烧方法处理；③城市垃圾混合收集，使不可堆肥成分多于可堆肥成分，比值约为4∶1，尤其是我国大多数城市垃圾处理工作起步晚，对城市垃圾未进行分类收集预处理，使厨房食物垃圾、生活用品垃圾、商业垃圾、城市清扫垃圾与建筑垃圾，甚至与工业垃圾、人畜粪便、医院垃圾、生物制品厂垃圾等有害垃圾混堆，复合污染危害严重，而且，原处于城市远郊的垃圾堆放场，随着城市面积急剧扩大变成了城市近郊，近年来也与发展中国家趋势一样，发展到向城乡接合部位堆放垃圾的转移态势，“垃圾包围城市”。遥感航片上，上海市已被大大小小500余座垃圾堆包围；1990年以前，北京市三四环路之间，50m3以上的垃圾山有4 500多座，整个市区也几乎被环状的垃圾群所包围。

城市垃圾是一种令人生厌的物质。其特点是有机成分复杂，浓集了许多易腐污染成分，富含氮、硫、磷和水分，甚至病菌、病毒，极易交叉传染各种疾病。这些城市垃圾堆，在厌氧细菌作用下，易产生恶臭物：H2S、氮杂茆、粪臭素等，释放大量CO2、NH3或CH4等有害气体，并边腐烂边溢流有害渗出液，招引鸟虫、滋生蚊蝇，极易引发传染性疾病，加剧了城市生态环境的恶化，十分影响城市环境卫生，有碍优美景观的观瞻，成为现代城市发展的大毒瘤。

4134 农业固体废弃物

农业固体废弃物（agricultural solid waste）是泛指农、林、牧、副、渔业生产及其产品粗放型原料加工、屠宰等排出的废物，简称农业垃圾。

主要来源于森林采伐残渣、农业谷物秸秆残渣、果蔬残渣、禽畜粪便、动物病尸、易腐农牧产品及农副产品加工残渣、丢弃物和农药、化肥使用处置不当等。近年来，随着农业科技的进步，密集型农业和技术密集型的家禽、牲畜饲养业迅速发展，需要处理的农业垃圾量也相应增多。据20世纪70年代末资料，美国年产生农业固体废弃物达64×108t。另据联合国环规署统计，欧洲共同体国家固体废弃物中近一半的废物来自农业。

由于农业垃圾成分中大量是有机质废物，并含有一定水分，有时还浓集了许多病菌、病毒及寄生虫卵、害虫等，极易腐烂，产生色、臭物质，使土壤环境改变为缺氧的酸性还原环境，极大地降低土壤自净力，使各种病源微生物及鼠蝇孳生，其对生态环境的破坏，直接使土壤中积累了部分有毒、有害物质，使土壤受到污染毒化，进而影响农作物，使其产量、品质下降，另一方面还常常污染水环境，引起链式作用，危害人体健康。

4135 放射性固体废弃物

包括天然和人工放射性核素固体废物（radioactive solid waste）。天然放射性固体废物主要来源于铀、钍核素矿山和稀土矿山，某些有色金属矿山的废石、废渣、选矿的尾矿砂。甚至还包括含铀、镭超标的钢渣砖、花岗石建筑、装饰材料等。人工放射性核素固体废物主要为核工业、核动力、核试验和放射医疗、科研实验室的放射性同位素废料及退役核设施等。

提起“放射性辐射”，易让人产生恐怖的联想，谈核色变。事实上，应理智地看到，从地球形成至今的46亿年，在各种环境中一直广泛地存在天然放射性辐射现象。地球上生物进化史业已证明，适量的辐照射非但无害，而且有益于生物，这一点已被核医学放射治疗和农业种子辐照增产、改良品质技术所证实。

国际上用以表示放射性强弱的量称放射性活度，单位为贝可（Bq）。单位质量物质的放射性活度称比活度（Bq/kg）。所谓具有放射性，是指固体废物的放射性比活度（Bq/kg）或浓度（Bq/L或Bq/m3）高于各国规定的限制，有可能产生环境危害。

也就是说，亦应清醒地认识到，过量的辐照射是有害的，其危害就在于当人体受到超量或长期低剂量放射辐照时，通过电离和激发作用，将引起人体细胞组成分子的结构、性质的改变，进而造成机体暂时或永久的各种损伤。一般认为，α射线生物效应较大，但穿透能力小，在体外，不会构成对体内组织威胁，但进入体内危害较大。γ射线穿透能力强，即使体外照射，也能对深部组织造成损伤。β射线作用和能力居于前两者之间。在放射性污染的环境中，人体可能受到来自体外的射线辐照，也可能通过吸入污染空气或摄入半衰期长，与钙、钾的化学性质相似的锶（90Sr）、铯（137Cs）、碘（131I）、碳（14C）污染的食物和水，进而受到体内射线照射，危害机体，严重时可引起遗传变异或癌症。

放射性废物对环境的污染，与一般化学污染物不同，目前采用任何化学、物理或生物的方法都无法有效地破坏这些核素，其所造成的危害要经过一定的潜伏阶段才会显现。不同来源的放射性废物，其组成、性质以及放射性水平常常差别很大，通常无法用肉眼分辨是否属放射性废物，需用专门的仪器检测才会发现。另一方面，一旦发现有危害人体的症状时，常常已到积累晚期。因此，国家对放射性固体废物制定了严格的管理措施，自成体系，进行专门管理。

目前，世界上还没有统一的放射性废物分类方案。我国参照国际一般原则和国际原子能机构规定，结合我国实情，制定了我国放射性固体废物分类的国家标准（GB9133）表42。将放射性固体废物首先分为非超铀废物和超铀废物两大类，再将非超铀废物按半衰期的长短分成四类，每一类再按比活度分为低放、中放、高放三个等级。

表42 放射性固体废物分类（放射性比活度a/Bq·kg-1）

综上所述，尽管五大类不同来源的固体废弃物的组成、特性各不相同，但对生态地质环境的危害，不良后果则有的是相似、相同的。我国从对固体废弃物管理的需要出发，目前趋向于将固体废弃物分为：工矿固体废弃物、有害固体废弃物、城市垃圾和粪便、其他等四类。其中，工矿固体废弃物系指不具有毒性和危害性的工矿业固体废弃物。有害固体废弃物，国际上有的称危险废弃物（hazardous wastes）。但事实上，由于固体废物种类、性质多样，尤其是近年来，新材料与化学品激增，当它们成为废物进入环境后，其间的复合反应，以及在环境中滞留的长短，危害特征等尚不清楚，并不是“非此即彼”那么精确，截然清晰，甚至危害性质界定、 *** 作十分困难，在有害废弃物与非有害废弃物之间并无明显界线，即具有不易确定性。因此，国际上至今对这一问题提法不同，有些国家是按对人类健康的危害下定义，另一些国家则强调还包括对环境的危害。从总体上看，所谓危险废弃物，一般泛指除放射性废物以外，具有毒性、易燃性、反应性、腐蚀性、爆炸性、传染性，因而可能对人类健康和生态环境产生危害的固体废弃物。虽然全世界年产生危险废物仅占固体废物总量的3%左右，约34×108t，其中大多数为化学工业固体废物，可在其产生、运输、贮存，乃至处置的各个环节过程，通过各种渠道危害生态环境与人体健康，危害极大。危险废物总量中，美国约占80%，年产生量约24×108t，日本约2 400×104t，欧共体国家约（2 500～3 500）×104t。在工业发达国家，危险废物已成为敏感的“政治废物”，为转嫁洋垃圾危机，尤其是危险废弃物，近年来以各种方式越境转移，输出到包括我国在内的发展中国家，危害他国。这已经引起世界许多国家的关注和抵制。为加强对危险废物越境转移的控制，1989年3月，联合国环境规划署在瑞士巴塞尔举行大会，通过了《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》。

第五十四条 国务院环境保护行政主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门组织编制危险废物集中处置设施、场所的建设规划，报国务院批准后实施。

县级以上地方人民政府应当依据危险废物集中处置设施、场所的建设规划组织建设危险废物集中处置设施、场所。

释义本条是关于危险废物集中处置设施、场所的规划和建设的规定。这是新增加的内容。

一、危险废物集中处置的现状、存在的问题及实行危险废物集中处置的必要性

1．发达国家在上世纪70、80年代．普遍建立了较为完善的医疗废物收集、转运、处置和监管体系，实现了医疗废物的安全处置；在上世纪八、九十年代已经对常见性危险废物进行了严格的鉴别和安全处置，目前正致力于具有更长期潜在危险的危险废物如持久性有机污染物的处理。目前我国常用的危险废物集中处置技术主要是安全填埋和焚烧。现在已基本掌握安全填埋技术，在危险废物填埋方面，我国从上世纪90年代开始引进国外先进技术建设危险废物填埋场，目前已经建设完成的危险废物安全填埋场有深圳危险废物填埋场、沈阳工业固体废物处置中心、上海市固体废物处置中心等。以上三个填埋场无论在建设规模、危险废物处置类型、填埋厂性质等方面都具有代表性。焚烧处理的核心设备是焚烧炉，目前全国还没有一座功能齐全的并投入正常运行的、综合性的危险废物集中焚烧处置厂。近年来，沈阳、北京、江苏等地已开始出现市场化运行的危险废物焚烧处理厂。我国侧重采用焚烧技术进行处理的危险废物一般为有毒有害、化学解毒法效率不高，很难或不能生物降解的物质，以及易于传染扩散和滋生病菌的物质，例如多氯联苯、六六六和医疗废物等《国家危险废物名录》中所列物质。焚烧炉多采用国内研究开发制造的旋转窑炉和热解炉，一般设置有尾气净化系统，虽然总体性能比早期进口的焚烧炉好，但进料系统和监控系统较简单，从安全性看仍需进一步改进。由于我国对危险废物的处置重视不够，集中处置设施建设严重滞后，大部分危险废物处于低水平综合利用、简单贮存或直接排放状态，医疗废物流失严重，大量医疗废物混入生活垃圾，与保障环境安全和人民健康要求差距较大。突出表现为：一是处置设施建设滞后，集中处置率低。我国在危险废物和医疗废物集中处置领域尚处于探索和起步阶段。目前，只有深圳、上海、天津、沈阳、杭州等极少数城市建成了危险废物集中处理设施，处置能力仅18万吨／年，但处置功能不全。全国还没有一座功能齐全的综合性危险废物处置场投入运行。2002年，工业危险废物处置率仅为242％。每年有300多万吨危险废物临时贮存。从19％年到2002年，全国危险废物累计贮存量达到26339万吨，不但占用了大量土地，而且已成为污染环境的一大隐患。在医疗废物处置方面，目前除广州、杭州、沈阳、大连等极少数城市对医疗废物实行了集中处置外，大部分地区医疗废物由各医院分散处置，处置水平和效果参差不齐。2002年抗击“非典”过程中，充分暴露了医疗废物集中处置设施缺乏的严重性。二是处置水平低，二次污染严重。目前，我国大部分危险废物处于低水平综合利用或简单贮存状态，不符合安全处置标准，没有防渗设施的填埋和没有尾气处理的焚烧，极易产生二次污染。不少医院采用热水锅炉或间歇式焚烧炉进行低温焚烧处置医疗废物。这些焚烧炉规模小、工艺落后、设备制造简陋，炉型设计不能适应医疗废物特征，没有烟气净化装置，再加上焚烧温度过低、间断运行，处置效果不好，烟气、恶臭、灰渣、废水等二次污染严重。因医院焚烧炉污染扰民的纠纷日益突出。三是混入生活垃圾、流入社会，危害严重。许多企业将危险废物与工业固体废物甚至生活垃圾混合在一起排出，社会源危险废物往往直接混入生活垃圾，部分危险废物未经处理就直接排放进入环境，危害严重。我国大部分医疗废物混入生活垃圾，我国生活垃圾填埋场建设水平以及防渗设施、渗滤液处理及表层覆盖达不到医疗废物和危险废物安全处置标准要求，而医疗废物所含病菌和病原体是普通垃圾的数百倍甚至成千上万倍，极易成为疫病的传染源。某些机构或个人非法倒买倒卖、重复利用一次性医疗卫生器械，经过简单消毒处理后，重新包装成为“医疗用品”或制成生活用品，流入社会，损害人体健康，造成了恶劣的社会影响。四是没有建立统一的监管体系，管理制度不健全。五是装备制造水平低，技术不过关，规模小。

2．危险废物处置，是指将危险废物焚烧和用其他改变危险废物的物理、化学、生物特性的方法，达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成份的活动，或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动。处置危险废物主要有三种方式：一是分散处置，即由产生危险废物的单位自行处置；二是实行集中处置，即为专业性的或区域性的集中处置设施予以处置；三是实行集中处置与分散处置相结合。我国长期以来，在危险废物处置方面，主要采取分散处置即要求产生者自行处置的方式。自80年代以来，在国家的要求、鼓励和支持下，一些经济能力和技术力量较强的国有大中型企业陆续建设了自己的处置设施，对危险废物进行处置，这对控制危险废物污染、保护环境和人体健康起了积极作用。对这种方式，国家仍应继续支持和鼓励。但是，就全国范围而言，单纯采取分散处置的方式却有着局限性和难度。对于大多数中小企事业单位，特别是乡镇企业，由于受资金、技术、场地等条件的诸多限制，缺乏独自建设和管理运转处置设施的能力。同时，由于若干企业生产规模小，产品种类多，因此其产生的危险废物的种类颇多，但每一种类的产生量却并不大；有的企业的规模虽大，但产生的危险废物数量却不大，或者绝对总量较多而各个具体种类的数量却有较大差异等。凡此种种，如果机械的简单的不加区别的要求所有产生者都自行处置其产生的所有废物，则会造成重复建设，资金浪费，也会使各产生者的处置设施因接纳的废物数量有限而造成设备闲置。因此，为切实解决危险废物处置问题，提高治理污染的效益应从保护环境的要求和实际国情出发，在继续鼓励、支持产生者自行处置，加强对分散处置管理的同时，还应采取其他措施，包括推行集中处置和区域控制，实行污染控制的社会化形式，采取分散处置与集中处置相结合。

集中处置危险废物是一种既经济又科学的方式、方法。它是指将危险废物集中于某一区域或专业性的集中处置危险废物的设施中予以处置。集中处置危险废物在危险废物污染防治中有着重要意义：一是可以节约人力、物力、财力；二是可以获得较好的处置效果。集中处置设施一般都拥有较完备的专业技术、设备和管理力量，同时，具有较高的专业化水平和处置条件，因此，可以获得较好的处置效果；三是可以降低经营成本和减少处置费用，从而减轻了企业的负担；四是可以提高防治污染的水平；五是可以掌握和控制危险废物的流向，从而便于监督管理。对危险废物实行集中处置，这是世界不少国家特别是发达国家有效控制危险废物污染危害的重要形式和主要的技术手段。集中处置的形式主要有两种：一种是“以大带小”方式，即发挥各企业现有的处置设施的作用，使各企业自建的处置设施在处置本单位的危险废物的同时，鼓励和允许各企业依规定条件将自己剩余的处置能力和设施向其他单位开放，接受并处置其他单位的与自己的处置条件和能力相配的危险废物，即开展委托处置、有偿服务。另一种是区域性集中处置方式；即建设区域性专业性的集中处置设施，把一些分散的危险废物，按不同种类、特性和要求集中在一起处置，如由地方政府规划和组织区域性的社会化经营的专门性集中处置设施，或将本地区各企业的处置设施有机联合成为网络和系统或实行跨区域的处置合作等。

二、关于危险废物集中处置设施、场所的建设规划的编制和实施

危险废物集中处置设施、场所的建设规划由国务院环境保护行政主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门组织编制报国务院批准后实施。目前已有的危险废物集中处置设施、场所的建设规划是经国务院批准的《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》，该规划是国家发改委会同国家环保总局根据《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《医疗废物管理条例》及《危险化学品管理条例》的规定，共同编制完成的。该规划以防止废物危害和疾病传播、保护环境、保障人体健康为出发点，以相关环保、卫生标准为依据，以危险废物包括医疗废物和放射性废物集中处置设施建设为主要任务，对全国危险废物处置目标、原则、布局、规模、投资等进行统筹规划，并建立、完善危险废物、医疗废物和放射性废物全过程监督管理体系，力争在2006年底前，消除危险废物、医疗废物和放射性废物污染隐患，基本实现全国危险废物、医疗废物和放射性废物的安全贮存和处置，为人民健康和环境安全提供保障。规划共分五章，分别对处置现状和存在问题、指导思想、目标、原则和技术要求、主要任务、投资估算和资金筹措、政策和措施作了规定。该规划还明确规定，2003年，建设一批前期基础好、具有示范作用的危险废物和医疗废物集中处置工程，2004年，建设社区城市的医疗废物集中处置工程，2005年至2006年建设其他危险废物处置工程。同时，提高放射性废物安全收贮能力，建立危险废物和医疗废物全过程环境监管体系。到2006年，全国危险废物、医疗废物和放射性废物基本实现安全贮存和处置。

危险废物集中处置设施、场所的建设规划报国务院批准后实施，县级以上地方人民政府应当根据这一建设规划组织建设危险废物集中处置设施、场所。根据《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》共规划建设功能齐全的综合性危险废物处置中心31个，新增危险废物处置能力282万吨／年，医疗废物集中处置设施300个，新增医疗废物处置能力2080吨／日。县级以上地方人民政府组织建设这些处置设施、场所可以是财政投资也可以其他形式投资，应当采用市场化的运营方式，由处置企业向废物产生单位提供有偿服务，推进危险废物处置的社会化，提高处置水平，实现规模效益。

第一章　总则第一条　为了防治固体废物污染环境，节约和合理利用资源，保障公众健康，维护生态安全，推进生态文明建设，促进经济社会高质量和可持续发展，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国环境保护法》等法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。第二条　本省行政区域内固体废物污染环境的防治，适用本条例。
放射性固体废物污染环境的防治不适用本条例。
液态废物的污染防治，适用本条例；但是，排入水体的废水的污染防治适用有关法律法规，不适用本条例。
法律、行政法规对固体废物污染环境防治已有规定的，依照其规定执行。第三条　固体废物污染环境防治坚持减量化、资源化和无害化的原则。
任何单位和个人都应当采取措施，减少固体废物的产生量，促进固体废物的综合利用，降低固体废物的危害性。第四条　固体废物污染环境防治坚持污染担责的原则。
产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染，对所造成的环境污染依法承担责任。第五条　各级人民政府对本行政区域内固体废物污染环境防治负责，应当加强对固体废物污染环境防治工作的领导，组织、协调、督促有关部门依法履行固体废物污染环境防治监督管理职责，将固体废物污染环境防治目标完成情况纳入年度考核，落实固体废物污染环境防治目标责任制和考核评价制度。
县级以上人民政府应当将固体废物污染环境防治纳入国民经济和社会发展规划、生态环境保护规划，制定和实施有利于固体废物污染环境防治的经济、技术政策和措施。
鼓励和支持固体废物资源化利用和无害化处置，提高固体废物综合利用率，最大限度降低固体废物填埋量和危险性。
鼓励和支持固体废物污染环境防治的科学研究、技术开发、信息化建设，推广先进的防治技术、生产工艺和设备。
鼓励和支持社会各类投资主体参与固体废物处理处置项目投资、建设和运营。第六条　生态环境主管部门对本行政区域内固体废物污染环境防治工作实施统一监督管理。
县级以上人民政府发展改革、工业和信息化、公安、自然资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业农村、商务、卫生健康、应急管理、市场监管、教育、环境卫生、邮政等主管部门，在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。第七条　倡导绿色低碳生活方式和消费方式，引导公众增强生态环境保护意识，做好生活垃圾分类，参与固体废物污染环境防治。第八条　省人民政府可以与相关省、自治区、直辖市人民政府建立跨区域固体废物污染环境的联防联控机制，统筹协调固体废物污染防治跨区域合作，推动固体废物污染防治。
省人民政府相关部门可以与相关省、自治区、直辖市人民政府有关部门建立固体废物污染环境沟通协调机制，协商解决固体废物污染环境防治跨区域合作的具体事宜。
鼓励本省行政区域内的市（州）、县（市、区），按照就近原则，开展区域合作，建立固体废物污染环境的联防联控机制，统筹建设固体废物集中处置设施和场所，加强固体废物管理信息共享与联动执法。第九条　各级人民政府应当加强固体废物污染环境的防治，按照事权划分的原则安排必要的资金用于下列事项：
（一）固体废物污染环境防治的科学研究、技术开发；
（二）生活垃圾分类；
（三）固体废物集中处置设施建设；
（四）重大传染病疫情等突发事件产生的医疗废物等危险废物应急处置；
（五）涉及固体废物污染环境防治的其他事项。
使用资金应当加强绩效管理和审计监督，确保资金使用效益。第十条　生态环境主管部门和其他负有固体废物污染环境防治监督管理职责的部门应当向社会公布举报投诉方式和渠道。
任何单位和个人都有权对非法倾倒、转移、处置和贮存固体废物等造成环境污染的违法行为进行投诉举报。
接到举报的部门应当及时处理并对举报人的相关信息予以保密；对实名举报并查证属实的，给予奖励。
举报人举报所在单位的，该单位不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复。

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