解析电力改革的这三年

今年是新一轮电力体制改革实施三周年。

三年来，处在中国改革四十周年大背景下的电改，到底啃下了哪些硬骨头？业界对本轮电改进行了多形式总结和思考。中国能源研究会“电力改革发展30人论坛”牵头主办的“回顾三周年、展望新征程”电力体制改革论坛活动便是其中的典型。此次活动全面总结了电改三周年以来取得的成绩，正确分析了电改有关问题并提出了建设性意见。下面我们结合此次论坛上专家学者的观点，就电改三周年情况作简要回顾分析。

在破立之间开展改革

尽管人们习惯把2002年5号文催生的电改称为上一轮电改，把2015年9号文印发之后的电改称为新一轮电改，但长久以来，我国电力体制改革一脉相承，都始终沿着市场化轨道不断走向纵深。

尽管一脉相承，但细分析起来，又能发现前后两轮改革的少许不同。上一轮已经落地的改革（注意：只是已经落地的）主要完成的是“分”的工作，比如厂网分开、主辅分开，而且大部分是物理分割，需要构建的内容并不多。

新一轮改革要做的工作则是有破有立，如果说改革进入了深水区，面临深度利益调整，“破”的阻力已然很大，那么“破”之后如何“立”就更考验改革者的魄力和智力了。比如：放开了发用电计划，则需要开展市场化交易，需要建立市场化交易平台，需要成立交易机构，需要设计交易规则，需要丰富交易品种，需要建立信用体系等等;放开配售电市场和业务，就需要培育市场主体，给其公平竞争环境，让其有发展空间，使其有盈利模式;放开价格形成机制，就要建成由市场发现价格的机制和体系;管住中间，则要设计成本监审办法，核定电网企业的准许成本与合理收益，还要分别设计省级电网、区域电网、跨省跨区专项工程以及地方电网和增量配电网的输配电价定价办法等。

破立之间，三年改革向社会交出了一份超出预期的答卷。

关于这份答卷，中电传媒集团副总经理刘刚认为可以总结为八个方面，分别为：交易机构组建工作全面完成，为电力市场化交易搭建了公平规范的交易平台;输配电价改革实现体系性全覆盖，向市场主体释放了改革红利;加快放开配售电业务，售电侧市场竞争机制初步建立;加快放开发用电计划，电力市场化交易初具规模;市场交易规则体系初步建立，市场交易日趋活跃;开展电力现货市场建设试点，现货市场建设工作平稳起步;电力市场监管发挥作用，市场主体法律意识提高;推进电力行业信用体系建设，构建了以信用为核心的新型监管机制。

随着各项改革工作取得突破，新一轮电改也向社会释放了巨大“红利”。据统计，通过核准省级电网输配电价，共核减32个省级电网准许成本480亿元，各省出台的省级电网输配电价较传统的购销差价平均每千瓦时降低近1分钱。此外，仅2017年一年，全国市场化交易电量就达1.6万亿千瓦时，为实体经济降低用电成本约700亿元，这些都为社会实实在在地带来了“红利”。

“从长远来看，市场化改革带来的竞争，会进一步促使发电和电网企业加强管理、提高效率，不断降低成本和价格，向社会释放更多的‘红利’。”刘刚道出了电改的长远和潜在“红利”。

“对这次改革我们非常肯定，很多方面进度之快是当初预料不到的，过去我们觉得很难完成的任务，现在一个一个在落地。”国家电投北京融和晟源售电有限公司常务副总裁韩放对建设一个生机勃勃、高效公平的电力市场很有信心。

在观点碰撞中把脉改革

说白了，新一轮电改直接表现为政府将一部分权力向市场让渡、垄断企业将一部分利益向社会让渡，是一个新旧机制长期对垒的过程，这个过程肯定不会一帆风顺，这样那样的问题注定少不了。

细数一下，业界反映出的焦点问题主要集中在输配电价核定和交叉补贴、售电公司盈利模式、增量配电试点项目落地以及现货市场建设等方面。

针对输配电价改革方面，国家发展改革委市场与价格研究所价格监管室主任杨娟介绍，虽然输配电成本监审有了，基本定价框架制度也有了，但输配电价在交易运行过程中约束力不是很强，缺乏必要的手段和制度，需要引入现代监管理念，来建立现代化的输配电价监管体系。她同时认为，附着在输配电价当中的交叉补贴不仅增加了工商业用户的成本，还扭曲了过网费的信号。她建议通过完善低保补贴、实施居民阶梯电价政策等来取消交叉补贴。韩放同样认为通过低保补贴来取消电价交叉补贴十分可行。

在售电侧，“除了广东的售电公司比较活跃以外，其他省的售电公司进入市场并能表现得游刃有余的少之又少”。贵州电力交易中心有限公司董事长王玉萍介绍说，2017年，贵州的售电公司取得的购销差价只有0.0039元/千瓦时，这样的价差对售电公司可持续发展是个很大的挑战。

“如果售电公司还是讲购销差价，没有出路。作为一个新业态，售电行业应该定位为服务业，帮助用户怎么用电，怎么更好地用电。”中电联评价研究院副院长赵风云一语道出了售电公司目前的尴尬。

“目前，售电行业在市场当中还是相对弱势的，没有形成合理稳定的生存和盈利模式。”韩放也认为，长久来看售电公司在改革当中起到了为用户搭建服务平台的作用。而且，即使不考虑售电公司提供的增值服务，它们还具备类似于百货公司、证券公司的作用，替用户采购更便宜的电，买百家电为百家用户服务。

在增量配电业务改革方面，目前，我国已经推出了多批试点，项目达到292个，而且后续试点仍在不断批复中，但是鉴于配电网建设的复杂性，目前真正落地的项目少之又少。华北电力大学教授王鹏赞成这种多试点模式，并认为“你这不能突破，我这可以突破”，把各地经验汇集起来，一定能够推动增量配电改革取得更大突破。赵风云则认为，这样多点出击，反而不如集中力量搞出一个精品项目来供大家学习借鉴。

对于今年电改的重头工作——现货市场建设，业界也十分关注。“一定要加快现货电力市场的建设。”清华大学电机系学位委员会主席、教授夏清认为，搞现货市场更容易发现电价，有利于促进供需由电量平衡到电力平衡，有利于促进售电公司从单纯卖电向技术型用电服务提供商转变，而且只有开辟现货市场才更有利于消纳新能源。

华能集团经济技术研究院市场室副主任陈大宇也支持现货市场建设，但他认为要先进行试点，而不是马上在全国铺开，且应根据国外经验在二级市场开展现货交易，而不是在一级市场。

对此，有过电力调度工作背景的赵风云则认为，鉴于各地人才技术水平和市场发展程度不尽相同，市场活跃省份可以先开展现货交易，不具备条件的地区可暂缓实施。

在自我监管中深推改革

新一轮电力体制改革，按照中央出顶层设计——9号文，有关部委印发配套文件，各省按照9号文和相关配套文件精神拟定试点方案并交由有关部委审核通过，最后由各省级党委政府在本省范围内组织落实的这样一个实施思路。这是一个自上而下部署工作的过程，但全部工作还停留在文字和文件层面。而按照一般工作思路，必须是上有部署、下有落实，落实的情况怎么样，还需要有评价、有检查、有考核。

三周年了，是否应该对某些地方、某些环节的进展情况进行适当评价，对于改革中发现的典型问题是否有某个机构负责统一协调解决？“真应该坐下来好好做一个总结。”王玉萍建议。

“这次改革是顶层设计和地方创新相结合的一次改革。”韩放认为，各地起步时间不一致，有些省份在市场规则设计、交易等方面有比较大的突破，但有些省份则不是那么理想。“过多的差异化对后续包括跨省跨区交易方面会带来一些障碍。在初期创新以后，我觉得需要一些顶层设计的归纳和统一。”

而这些总结和归纳工作应该由谁来做？“一定要成立我们的电改办，像深改办一样，协调各方的权利。”夏清说，从中央到地方，设计和落实各项电改任务的职责分属于多个部门，彼此很难协调，势必影响到改革的进程。

“要建立改革分工和追责机制。要有足够的授权，获得授权者，有权做最终决定，成绩是你的，将来挨板子的也是你。”陈大宇的建议比较直白。推动任何一项工作，都需要责、权、利的统一，而现在尚没有一个机构可以对地方改革进行问责，导致改革缺乏真正的责任主体，缺乏考核，难以形成工作闭环。

现在电改已经三周年了，路子有没有跑偏，哪些地方需要改进，哪些成绩需要发扬？韩放强调说：“目前，我们还没有对电改的评估评价，要建立监管和后评价机制。”