关于光伏“531”新政若干问题思考

5月31日，国家发改委、财政部和国家能源局发布《关于2018年光伏发电有关事项的通知》，引起业内外激烈反响，几乎所有的光伏龙头企业股价暴跌，损失惨重，特别是补贴项目清零让业界忧心忡忡。但同时也使光伏组件价格大幅度下降，也为下一步光伏产业大发展创造了全新的局面。

客观评价“可再生能源发展基金”机制的成就，理性评估公平科学的新制度设计对于光伏产业未来发展的重要意义，正确评判光伏产业在能源革命中的关键作用，对下一步中国经济可持续发展意义非凡。

“可再生能源发展基金”机制功不可没

2011年1月29日，由财政部、国家发改委、国家能源局根据《可再生能源法》，制定了《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》。经过7年多的实践，成功为我国扶持了风电、光伏两个真正具有巨大创新能力的全球能源引导性产业。

尤其是光伏产业，在沪市深市港股美股形成了48个具有竞争活力的上市公司，在可再生能源发展基金补助逐步“退坡”的情景下，实现了极高速度的成长，组件成本不断下降，从2013年集中式光伏电站标杆电价0.9～1.0元/千瓦时，下降到今天的0.5～0.7元/千瓦时。

对于可再生能源进行补贴是全世界的惯例，我国的补助模式也是效法欧美的成功经验。2010年9月28日，德国联邦政府推出“能源方案”长期战略，目标到2050年可再生能源发电量要占总发电量80%。主要实施的机制是可再生能源发电“固定上网电价”制度，并一直坚持到2017年。仅2014年德国投向可再生能源补贴总额达250亿欧元(约合2128亿元人民币)，比我国2017年可再生能源发展基金的2倍还要多，其中40%投向了光伏，而德国经济总量只是我国的30%。当年德国光伏发电装机容量3820万千瓦，在平均年日照时间1528小时、年均有效利用小时数800小时的条件下，实现光伏发电量328亿千瓦时，约占总发电量的6.3%。设备利用小时858.64小时，几乎所有光伏发电竭尽所用，完全没有弃光问题。

从2000～2017年，随着可再生能源比重快速增长，德国可再生能源电价附加征收标准从每千瓦时0.2欧分提高到了6.88欧分，占居民电价比例从1.4%提高到23.5%。2017年是可再生能源电价附加的最高点，从此开始下降，2018年已经下调到6.79欧分。

德国的光伏大部分是安装在居民屋顶的分布式光伏，发电首先是自发自用，然后才是余电上网。德国的居民电价非常高，即便上网售电没有补贴，甚至是没有收入仍可省下一大笔钱。2018年一个年均耗电3500千瓦时的德国家庭平均电价29.42欧分(人民币2.2元)/千瓦时，其中21%是电力采购费用为6.18欧分/千瓦时;24.7%是电网费用7.27欧分/千瓦时;增值税占16%为4.7欧分/千瓦时;可再生能源附加费占电价的23.1%为6.79欧分/千瓦时，相当于人民币0.5088元/千瓦时，超过了北京居民电价0.4883元/千瓦时。

2013年8月，德国就开始对那些容量超过10千瓦自发自用的分布式光伏电源，每千瓦时征收0.044欧元(0.33元人民币)的费用。加之2017年补贴开始退坡，因为高用户电价因素，德国人对于分布式光伏发电热情持续，且对于安装分布式储能产生了新的热情，希望自己发电不仅满足白天用能，而且可以在晚间使用。

德国采购地面光伏电站也给予很高的电价，2004年光伏电站上网电价50欧分(5.63元人民币)/千瓦时;2014年平均上网电价退坡到13欧分(1.11元人民币)/千瓦时，2017年平均为11.7欧分(0.8877元人民币)/千瓦时。预计到2025年，固定上网电价将降低10%，德国光伏发电量将达到总电量的45%;2035年电价将再降10%，光伏电量将接近总量60%。

根据美国能源信息署数据，2010～2013年，美国联邦政府对于太阳能光伏发电的补贴从88美分(6.01元人民币)/千瓦时降至67美分(4.21元人民币)/千瓦时;2016年再降至10美分(0.66元人民币)/千瓦时。预计到2019年光伏补贴退坡至7美分(0.4549元人民币)/千瓦时。

补贴支持了美国光伏发展，装机容量从2008年120万千瓦增至目前的5100万千瓦。虽然，单位可再生能源补贴一再退坡，但随着可再生能源利用规模的扩大，美国联邦政府对可再生能源的补贴总额大幅度增长，2010年只有86亿美元，到2013年就增加到132亿美元。2014年4月17日，奥巴马宣布一系列新举措促进美国太阳能产业发展，使其成为全面能源战略的重要组成部分。白宫鼓励、能源部出资、各级政府减税，支持联邦政府机构和政府资助的公共建筑物、军事基地和军人住宅，每个家庭、企业、社区及空地都安装都太阳能电池板。随着政府对太阳能的支持，为太阳能创新应用项目提供25亿美元贷款担保，促进了企业和研究机构对太阳能研发的大量投入，技术的不断破题使太阳能电池板价格大幅下降，市场增长扩大。

日本实行光伏发电上网电价补贴机制，2014年补贴费率包括为商业客户设定每千瓦时32日元(2元人民币)的太阳能上网电价补贴，为居民住宅光伏系统所有者设定每千瓦时37日元(2.26元人民币)。规定适用于任何装机容量低于10千瓦的住宅光伏发电和任何超过10千瓦的商业光伏发电。非住宅上网电价补贴支付期超过20年，住宅补贴周期只有一半时间。日本也采取了补贴退坡机制，2012年商业项目补贴25年，每千瓦时42日元，居民也是42日元;2013年为25年，每千瓦时38日元，居民只有36日元;2014年再降到20年37日元和居民32元。

我国的可再生能源发展基金机制以及补助和退坡机制，都是复制了发达国家的成功经验。根据我国的法规，该基金是政府性基金，是指“企业依照法律、行政法规等有关规定，代政府收取的具有专项用途的财政资金。”1996年国务院就将此类基金纳入财政预算管理，收入全额上缴国库，先收后支，专款专用;在预算上单独编列，以收定支，自求平衡，结余结转下年继续使用。

2011年，财政部、国家发改委和能源局出台《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》，从销售电量中每千瓦时征收0.8分，用以支持可再生能源发展，此后几度上调。2016年1月最后一次上调，确定将各省(自治区、直辖市，不含新疆和西藏)居民生活和农业生产以外全部销售电量的基金征收标准，每千瓦时征收1.9分。据此计算，2017年全国征收该基金总额不超过1000亿元。

可以享受该基金补助的行业包括：风力发电、生物质能发电(包括农林废弃物直接燃烧和气化发电、垃圾焚烧和垃圾填埋气发电、沼气发电)、太阳能发电、地热能发电和海洋能发电等可再生能源发电项目。仅风电和光伏发电量就分别达到3057亿千瓦时和1182亿千瓦时，可再生能源基金补助出现了严重的捉襟见肘，光伏行业称已经拖欠的补助超过1000亿元。相比之下，燃煤火电仅仅是依法脱硫脱硝除尘，以及因自己盲目扩张造成产能过剩陷入经营困难，而获得国家补贴高达约1600亿元。我国用于补助可再生能源清洁发展的资金实在是太少了。换而言之，用了这么有限的补助办了这么大的一件事，为中国能源未来创造了极大的发展动力。

国家能源局有关负责人在解读“531”新政时介绍，截至2017年底，累计可再生能源发电补贴缺口总计达到1127亿元，其中光伏补贴缺口455亿元(占比约40%)，呈逐年扩大趋势，目前已超1200亿元，直接影响光伏行业健康有序发展。看来，新政出台也是不得已而为之。

公平科学的制度设计是光伏大发展保障

“531”新政对业内影响主要是两个问题：一个是补贴退坡，一个是补贴项目清零。

首先是光伏项目的补贴退坡问题。“531”新政要求，光伏电站标杆上网电价和分布式光伏全电量度电补贴每千瓦时统一降低0.05元。这项政策业界没有异议，这些年来我国的多晶硅、单晶硅和薄膜电池的技术都取得了长足进步，大量装备实现了国产化，设备国产化率达到80%以上，生产规模不断加大，装备单位产能价格大幅度下降，生产效率大幅度提升，产品质量和光转换效率同步提升。全球十强光伏组件制造商中我国有8个，2017年国内组件产量达7500万千瓦，占全球71%。此外，主要原料的多晶硅国产化达到了60%以上，价格从500美元/千克降到10多美元/千克。光伏产品价格下降了90%，全球市场占有率80%，产品价格和技术都引领世界。

国家能源局为“促进光伏发电技术进步、产业升级、市场应用和成本下降”，推进光伏领跑者基地建设。2016年8月，在山西芮城基地招标中，当时当地的光伏标杆电价0.85元/千瓦时，协鑫报出了最低价0.65元，6家评优单位平均报价0.775元;在此次后的阳泉基地上，协鑫再次报出了0.61元的低价。今年4月，协鑫和青海国资委在青海德令哈基地报价0.32元，5家评优单位平均电价0.34元，而当地光伏标杆电价0.55元;此后比邻的青海格尔木基地，三峡和阳光报价只有0.31元，5家评优单位平均电价0.316元，已经低于青海燃煤火电平均上网标杆电价0.3247元/千瓦时。

我国的光伏产业是一个非常具有持续竞争力的行业，因为行业市场化程度高、市场主体非常多元化、竞争充分，行业创新能力极强。一些先进企业在不含土地费用、地方苛捐杂费和增值税的“净电价”，整体上已经非常接近于平价上网的行业目标，大大超出了全球能源行业的发展预期，以致成为美国、欧盟同行业的强劲对手，使他们的政府不顾WTO规则对我国企业痛下“杀手”。

我国光伏电价既然已经可以接近平价上网了，为什么光伏企业对于“531”新政仍有那么大的意见?业界在向新华社反映问题时强调：在我国“建电站土地要高价租金、还要上交各种税，有时一个荒山，甚至废矿都要交土地占用费、林业复耕费，各种道路占用赔偿费，包括电力三产公司的漫天要价，还有地方政府要求的配套投产、扶贫要求等，融资成本也很高，这样使非光伏系统投资成本大大上升”。

其实，问题出自我们让没有环境污染和碳排放的光伏风电以污染严重的燃煤火电为坐标的“平价上网”上。当时，在制定可再生能源基金补助机制时，将燃煤火电上网标杆电价作为基准，基金补贴与光伏上网标杆电价之间的差额。可以说，当初这是一个非常聪明的办法，也是一个不得已而为之的办法。

尽管《可再生能源法》制定了可再生能源发电“强制收购”条款，但在执行中电网公司不予执行谁也没有办法。所以，将电价定在煤电价格上，电网公司对于收购可再生能源“垃圾电”抵触还不算太大，差价部分通过可再生能源补贴，不让电网公司“吃亏”，也能保证了可再生能源较为顺利地发展。

成也萧何败也萧何。因为，光伏电价基准参比煤电价格，也导致了今天可再生能源基金补贴资金入不敷出，缺口一再扩大，补助资金长期拖欠等问题难以解决。长期以来，上网电价的核定一直遵循着“成本加成”的原则，也有称其为“电价反算”。根据成本确定价格，所以会出现煤电价格比水电高，核电价格比煤电高，风电价格比核电高，生物质价格比风电高，气电价格比生物质高的情况。2017年全国煤电占全部发电量的67.9%，而且煤电调节比较灵活，价格也非常便宜，煤电标杆电价最高的广东0.4505元/千瓦时，最低的宁夏只有0.2595元。但是，环境污染代价、资源修复代价、气候变化代价等都没有计入定价成本。

我们必须清楚，可再生能源发展基金入不敷出，并不是可再生能源行业自身的问题。他们发展快恰恰应该是我们希望的，而且距离党中央的要求显然还不够快，导致这一矛盾的主要原因是我们对于环保能源和不环保能源的定价不合理造成的，也是我们无力维护法律严肃性的后遗症。如若当初我们制定一个更加合理的基准价格，如若当初我们能够制定一个更有效的机制维持法律的执行，今天就不会出现这一自相矛盾的政策。

此外，在用户侧我们的价格也不尽合理。北京电网10～15时的高峰电价是1.4002元/千瓦时，7～8月11～13时尖峰电价是1.5295元，河北南网高峰电价1.065元，全国均在0.8～1.0元以上。为什么这么高?因为电网在这一时段需要动用抽水蓄能电站来应对用电高峰，同时按照这一时段建设的电网设施年均利用效率太低。而光伏在这个时段发电出力最高，电网按照北京火电标杆电价是0.3515元/千瓦时收购电价，分布式政府用可再生能源发展基金补助了0.32元，光伏电站补助0.3485元。也就是说国家用老百姓的钱给老百姓买环保电每千瓦时只支付了0.6715～0.7元，比电网燃煤火电+抽水蓄能便宜得多。

我国光伏存在两个最大的市场，一个是工商业的分布式能源，主要是厂房和商业建筑的屋顶;一个具有独立屋顶的分布式能源，主要集中在农村。随着光伏组件的下降，特别是“531”新政后，光伏组件大幅度下降，工商业分布式光伏基本上不再需要补贴，只要政府主管部门将分布式能源售电的改革落到实处。最需要解决的是散布在广大农村的分布式光伏发电。

分布式光伏发电是能源革命的主力军

在所有的能源技术中，光伏发电是最具有颠覆性的技术，而革命就是自下而上的颠覆。在能源消费中，分布式光伏可以让越来越多的能源消费者参与能源的生产，成为“能源投资、生产型消费者”，在消费终端颠覆传统能源系统，优化整个能源供需和生态环境结构。

在能源生产中，能源生产将因为光伏一体化变为无处不在，能源不再需要工业化时代的大项目、大投资、大生产、大市场模式，能源生产将更加与各种能源需求融为一体，在城市中与各种建筑融合，在工厂与厂房融合，在交通与公路结合，在农业与大棚融合，在养殖业与养殖场、养鱼池融合，完全改变了我们对于能源生产的认识。

在能源技术上，光伏技术和历次能源革命一样，都是来自于传统能源体系外部的颠覆，光伏发电技术来自于信息技术革命。晶硅发电、薄膜发电、光热发电、光电储能等各种围绕太阳能的新技术层出不穷。而未来，能源将通过光伏建筑一体化与智慧建筑进行整合，通过电动汽车与智慧交通结合，通过互联网和储能技术与智慧能源结合，为我们创造了一个极大的技术创新革命空间。

在能源体制上，光伏发电将会实现“人人参与、人人尽力、人人享有”的全新的能源供需关系，构架全新的能源管理模式，形成清洁能源与各个行业兼容并蓄，实现能源、信息、交通、建筑、环境和金融协同互动的优化。将会像每一次能源革命一样，改变的不仅仅是能源体制自身，还将改变整个社会运作管理体制。

光伏成本的下降取决于规模的扩展，据行业专家统计，光伏装机量每扩大一倍，成本下降23%，光伏可以扩大装机规模的最大市场，就在乡村振兴。到2017 年，我国的城市化率水平只为58.52%，仍有5.77亿人口生活在农村，约2亿个家庭，平均有2亿个屋顶;户籍已经迁入城市，仍在农村拥有的祖宅，据有关机构统计约7000万座;如果再考虑农村的公共建筑，相当于3000万个屋顶。每座房屋的平均面积一般不小于100平方米，如果充分利用平均可以布设10千瓦的光伏发电设施，总量将达到30亿千瓦，是2017年我国17.77亿千瓦的1.7倍;发电量按照平均利用1200小时计算，每年增加清洁电力3.6万亿千瓦时，相当于2017年6.3万亿千瓦时的57%，可以节省11亿吨标煤，相当于15.5亿吨原煤，减少29亿吨二氧化碳排放，足以支撑三农清洁的现代化发展。

乡村振兴就是要解决农村人口就地城市化问题，实现农村、农业和农民的现代化。我们在不增加土地占用、不增加生态环境压力的前提下，通过大力发展分布式清洁能源，解决三农现代化的能源供应，将农民生活交通用能，农村公共基础设施，农业生产的耕作、排灌、养殖，农产品加工、运输、储存等所有的用能需求全部用可再生能源就地解决，实现总书记期望的“留得住绿水青山，记得住乡愁，系得住性情”的现代化农村。目前，国家电网正在积极研究推进农村分布式光伏、双向充电桩和适合农村的电动车，“光、充、储、行”一体化解决方案，并进一步引入智能电网、微电网、大数据和区块链的能源信息数据，并与电气化农村和电气化农业融为一体，构建一种代表未来方向的“移动能源互联网”。

光伏在能源革命中，正如同国家能源局新能源司领导所言，是“主力军”。对于光伏的态度，直接反映对能源革命的态度和认知。但就利益而言，传统的既得利益者即便知道这些道理，但受其陷身的利益格局的掣肘，会有意无意地站在对立面上，如果听之任之，搞死这个行业也就是旦夕之间。“531”新政一出，马上就出现了一些地方政府、电网企业，以“项目未纳入国家补贴建设规模范围为由”擅自停止了光伏发电项目并网、(代)备案和地方补贴垫付等工作，国家能源局综合司不得不立即下达文件，阻止这种势态的进一步演变。

既然是革命，一定会招致传统能源既得利益集团阻碍。我们虽然不能指望他们的态度会发生根本性改变，但是我们必须要求政府是革命的参与者，至少是革命的朋友。现在，中国需要在不增加补贴代价的情况下，继续支持光伏行业的持续发展，支持的重点特别要解决好乡村分布式光伏的发展。解决问题的关键在于“两个内部化”，即将化石能源的外部资源环境代价内部化，将可再生能源外部生态社会效益也内部化。

推进绿证机制是一个科学的选择，应该尽快完善绿证制度。我国自2017年7月1日起，试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度，当时政策承诺，自2018年起适时启动绿色电力证书强制约束交易。截至2018年6月10日，已累计出售绿证27250个，每个绿证为1000千瓦时绿电，2725万千瓦时电力。其中风电绿证交易量为27101个，平均交易价格为184.2元/个(折合0.1842元/千瓦时);光伏绿证交易量只有149个，平均交易价格为668.3元/个，折合每千瓦时电量0.6683元。“531”新政之后，彭博新能源发布报告，预测今年全球光伏组件价格将下降34%，预估到年底时单晶硅组件价格将为每瓦0.24美元(1571元人民币/千瓦)，0.6683元的绿证电价足以支撑中国光伏行业的快速持续发展。

据绿证认购官方平台统计，目前绿证累计核发量已达22230880张，相当222.8亿千瓦时电量，其中91.3%核发给了风电，光伏行业获得的绿证仅有8.7%。光伏参与度低主要存在两个问题：一是此前光伏项目补贴强度超过风电，争取可再生能源补贴收益更好，但是在补贴项目清零之后，光伏企业一定会积极扩大绿证交易规模;二是绿证机制没有将分布式光伏纳入交易，主要因为分布式光伏单体项目规模小，此前可再生能源发展基金补贴也比较及时并无此需求。更主要的是绿证制度交易不是强制性的，而是自愿认购，我国的企业和个人还没达到生态文明的这一阶段，完全靠自愿难以形成规模，强制性配额制度一定要执行。

在电源端强制执行绿证配额，会遭到发电企业的反对，特别是目前煤电因煤炭价格上涨亏损严重，他们会以“系统性金融风险”相威胁;在电网端，有担心具有垄断性的电网公司借机涨价加价，不利于电力改革的推进;现在看只有在消费端，让每一个电力用户按比例承担一部分绿电，这未必会提升用户的电价压力，只要交易系统足够透明，发输配供各个环节在不同的时段到底谁收了多少钱都透明了，光伏绿电一定更加抢手，因为光伏只有在白天发电，都是平高峰段电价，在这个时段认购的光伏绿电会比气电和抽水蓄能更有竞争力。一旦建立机制，光伏依靠市场而不是补贴的发展机制就会更好地发挥作用，所有的电能也可以在一个公平的起跑线上开始竞争，我国的能源可持续发展将会拉开新的篇章。