电力行业该如何正确地进行降电价

近几年的供给侧结构性改革中，难有第二个像电力一样的行业承担了明确、持续、高频的降价任务。在经济下行压力之下，众多企业用户对电改的期待自然而然地聚焦到降电价（指工商业电价）上，不可避免地，围绕降电价的争议也日益激烈。正确地理解降电价，对于电力行业和整个国民经济的高质量发展都具有重要意义。

5年来各方如何为降电价作贡献

新年伊始，国内电改圈对发电、电网和政府对降电价的贡献展开了争论。一份利用官方电价监管报告整理的数据分析发现：在近5年的降电价工作中，政府部门发挥了主导作用，发电企业充当了主力军，而电网企业则贡献有限。数据本身肯定能反映出问题，当然也有很多细节未被发掘，但无论如何，理解各相关主体在降电价中的贡献方式都十分必要。

第一，发电企业。发电企业承担最直接的降电价贡献可谓当仁不让，一方面，发电成本是电价的大头，另一方面供求持续宽松，而且发电企业确实有提供降价的空间。

发电企业对降电价的直接贡献方式主要有四：

（1）参与市场化交易，无论在哪个地方的试点中，（相对）高成本的火电都是参与市场的发电侧主力；

（2）降低火电上网标杆电价，这既针对未参与市场的电厂，也为市场化电量交易提供一个参照系（因为电量交易采用降幅报价）；

（3）加大大范围的资源消纳，推进跨省跨区交易使得低成本电源能够获得更多市场，当然其中既有市场化交易，也有国家计划和政府间协议；

（4）能源转型和技术进步的推动，特别是可再生能源发电成本下降明显，低成本可再生能源发电消纳更多。当然，还有一些间接的贡献方式，比如通过一体化重组或市场协调来解决煤-电矛盾。

第二，电网企业。电网企业也有提供降价的空间，其贡献主要来自两个方面。

首先是输配电价，第一轮输配电价监管主要解决了输配电价的有无，尽管定价过程核减了许多主业无关成本，但从成本监审到价格核准仍存在许多问题，使得输配电价降幅不及预期，落地执行面临困难，以至于有地方强行要求降输配电价。现有输配电价更像是一个将电网企业利益兜住的保险费，整体而言并未对降电价产生太大贡献，第二轮输配电价监管将在一定程度上解决一些问题。

其次是改革由电网执行的一些政府定价政策，比如2016年改革二部制电价的执行方式；2017年取消铁路供电工程还贷电价，2018年取消临时接电费、变电站间隔占用费、电力负荷管理终端设备费等收费项目。尽管电网企业只是定价政策的执行者，但由于是这些定价政策直接受益者，所以看作是其贡献也完全可以。

第三，政府部门。政府的贡献主要来自三个方面。

首先，取消或降低多种政府性基金和附加，比如2017年取消城市公用事业附加，减征国家重大水利工程建设基金、大中型水库移民后期扶持基金。

其次，降低电力增值税生产率，2018年5月在增值税改革全面推开两年后，电力行业迎来姗姗来迟的增值税减税，适用税率为16%，2019年4月后降为13%。

最后，当然也是最强力的，政府直接设定降价目标：2018年明确要求降10%，2019年再次要求降10%，2020年放开全面规上企业进入市场后，相应将煤电上网标杆电价改为基准加浮动电价，并要求电价只降不涨。

从上面可以看出，各方降电价的措施很多，而政府确实是降电价的主导者，无论是发电侧的市场化交易、上网电价调整，还是电网侧的输配电价和其他电价改革，都是政府决策、企业执行。但更重要的问题在于：

第一，降电价的各类政策本身是否科学合理；

第二，降电价与市场化改革之间是什么关系；

第三，降电价对实体经济的真实贡献如何。

如何理解5年来的降电价

从“让利”主体视角很容易把握降电价的“成绩”，但也容易让各方陷入“功劳”争夺上，但实际上，功劳还算不上，充其量算是苦劳。降电价的目的是支持实体经济，因此我们更关心降电价政策本身的科学性，以及降下来的电价对实体经济的真实效果。这恰是高质量发展给降电价的最基本要求。如何才能准确地理解这些问题呢？

第一，降电价绝不能止于“降”。

降电价政策成为供给侧结构性改革的重要内容之一，既有国内经济发展形势的内因，也有国外复杂环境的外因，从而兼具必要性和紧迫性。当然，中国的工商业电价本身确实也高，但问题是怎么理解这个高。国内学者做过不少中外电价比较，有说高，有说低，不一而足。如果仅为论证中国电价该升还是该降，那么这些比较很容易形成误导，因为方法不同、对象不同、基准不同，结论的参考价值便不具有绝对意义。实际上，最重要的电价比较基准应该是，跟自身制度条件相适应的合理水平。因此，降电价必须要有目标导向，不能“跟着感觉走”。而且，这个目标导向与市场化改革应保持一致。更不容忽视但容易被忽视的是，中国电价问题本质上是结构问题，且关乎国民经济结构和经济发展动能，现有电价结构已经抑制了国内需求释放和消费升级（这留待后话）。不以优化电价结构为导向的价格水平调整，无异于头痛医头、脚痛医脚。

第二，行政式降电价与市场化降电价之间存在政策竞争关系。

行政式降电价力度强、见效快，但在电力市场化改革背景下，在还原电力商品属性的方向下，这多少有些尴尬。更让人无奈的是，在降电价上，无形之手确确实实跑不赢有形之手。一方面，对用户而言，在降价预期形成后，能迅速享受到降价实惠才是关键，任何基于整体和长远利益的说辞都苍白无力；另一方面，市场建设一直缺乏清晰蓝图，根本不具备跑赢有形之手的实力。但不管怎么说，行政降电价毕竟是政府之手在直接干预电价，即便初衷再好，再为形势所迫，也只能作为权宜之计。昨日有形之手干预之后果，恰为今日问题之症结。况且行政降电价虽然更容易被用户感受，但也容易制造新的问题。中国需要电力行业通过降低电价来稳定和支撑国民经济，但更需要一个与市场化程度和对外开放程度越来越高的国民经济体系相适应的真正电力市场！所幸的是，行政降电价的政策空间已逐渐见底（但不代表其不会再加干预）。尽管强力的行政降电价给市场化改革已经制造一些障碍，但市场重装上路总好过半途而废。

第三，降电价名义效果并不等于实体经济获得有效支持。

电改5年来，电价名义下降3500亿以上，实体经济肯定得到了输血，但真实的扶持效果却取决于若干其他因素。

（1）降价是否传递到终端用户。无论是降电价过程中突显的转供电，还是改革政策推动的售电侧放开（独立售电、增量配电等），均面临共同的问题或风险，即降价被中间环节吃掉，无法充分传导至终端用户。

（2）降价是否真正流向了需要支持的产业和企业。愿意参与市场化的用户往往对电价更为敏感，因此降价的配置会更有效率，但行政降电价则更像是普惠式红包，必然使低效产业和企业享受到“搭便车”的好处。

（3）降价是否真正激励企业投资经营，抑或石沉大海。实际上，企业投资经营的核心考虑是市场、劳动和资本等。降电价可纾企业之困，但难树企业之信心，除电力投入密集型行业外，指望降电价刺激企业振兴并不切实际。根本上，降电价政策是配合企业融资、用工、审批等改革政策的配套支持政策。

真正的降电价红利在哪里

从人头上而不是从制度上要降价红利，仍是计划思维，走的是“征税”加转移支付的老路，说白了，就是电力在为其他行业输血。当然，这种逻辑的存在与电力行业仍是计划体制为主的特征紧密相关。但既然我们已经认识到传统体制的弊端，将市场化定为目标，那么在降电价的思路上是否也应该有突破呢？我们首先要理解传统体制下产生高电价的因素。

第一，计划资源配置机制的低效。长期以来，中国的电力资源配置采用的计划电量制，即发用电均采取计划配给，与计划电量给相适应的是计划定价。如此一来，电价既不反映电力供应成本，也不反映电力给用户带来的实际价值。高效率机组出力不足，低效率机组却能多发；高价值用户多付电费，而低价值用户却能过度浪费。尽管目前在推进电量市场化交易，但距离真正发现电力价格的机制仍有较大差距。市场供求错配是推高电价的直接原因。

第二，电力国有企业的治理低效。电力是国有资本集中的行业之一，这是历史上国企战略布局调整的自然结果，不过在市场环境和经济监管不健全的条件下，电力国企往往缺乏有效的外部约束，特别是处于自然垄断环节的国企；同时由于现代企业制度和内部治理结构尚不够完善，其投资经营激励往往会被扭曲，过分关注企业自身利益，从而使成本控制、经营范围、投资规模等方面决策偏离合理水平，难免引发许多受到诟病的问题。这构成了推高电力成本的企业因素。

第三，历史形成的电价交叉补贴。所谓电价交叉补贴，简单地说就是，工商业用户帮居民用户承担一部分电费，表现为工商业电价高于居民电价。如果从供电成本角度看，反映成本结构的电价关系应该是工商业电价低于居民电价才对。成本关系与价格关系的倒挂产生了交叉补贴。在经济高速增长时期，高工商业电价很容易向市场传导，所以电价高不高无所谓。但在经济增速换档后，特别是经济持续承受下行压力时，工商业用户自然要想要算清这账，交叉补贴收入来源负担当然是一个历史因素。

第四，种类多样的政府性基金及附加。一般提到政府性基金及附加，多指随销售电价一并征收的基金和附加，比如水利工程建设基金、水库移民后期扶持基金等，往往有中央和地方之分，更知名的是可再生能源附加，此外还有17年取消的公用事业附加等。但基金和附加还不止这些，比如水电站的水资源费、核电站的乏燃料处理基金、煤电和可再生能源发电的工业企业结构调整专项资金（仅征了一年半）等是加在发电成本中。此外，还有一些说不清道不明的，比如农网还贷资金，其身份是政府性基金，但大多却已并入输配电价。尽管数额相对不大，但以各种名目征收的政府非税收入仍是一个重要的政府因素。

第五，传统税制决定的电力增值税。增值税可能为很多人所忽略，而且感觉电力在减税浪潮中也享受到了优惠（尽管来得比其他行业晚一些），但相比欧美这两个常被国内学者拿来对比的地区，我们的电力税负依旧偏高。首先，美国的电不交增值税，电价中的综合税负（主要是直接税）比例也低于中国；欧洲的电虽然交增值税，但只是部分，只有居民电价要交，工业电价不用交。如此一看，中国的工商业电价承担的增值税重担同样是推高电价一个重要政府因素。

第六，有效经济监管的缺位与错位。无论是自然垄断环节还是竞争性市场环节，均匀缺乏相应的经济监管，无论是体制、机制，还是政策手段。许多已有的定价政策和征收方式也不合理，比如大用户二部制定价规则和征收方式（当然近年来已有变化）；甚至有的电价政策在沿用近40年前的规定。电网企业长期以来都在承担了许多应由政府承担的监管职能，但也因此降低了监管的效能。此外，许多电力交易长期未纳入任何监管之下，比如数量众多转售电行为。凡此种种，都是提高用电成本的重要因素。

以上因素的共同作用形成了我国偏高的工商业电价。虽然我们可以把降电价的来源归结到某个主体头上，但却无法把高成本的症结归结到哪个主体头上。当以主体为导向探究降电价的成绩时，我们万不能忽视对电力体制改革的重视。总之，降电价绝对不是一个“线性”问题，哪儿高，降哪儿，而是必须与电力体制改革融合在一起才能科学解决的问题。

推进降电价工作融合入市场化改革政策。

综合以上六个方面，行政降电价只覆盖了其中两个方面，分别针对政府部门涉电的税收收入和非税收入两块，是政府对市场的“让利”，其他四个方面的进展并不明显，或者缺乏内在的协调性。整体来看，我们仍缺乏将行业改革、国企改革与政府改革有机衔接的统一政策体系，也就难怪乎行政降电价几乎抢了电力体制改革的风头。降之有处，降之有道，降之有度，降之有效，是我们降电价工作需要遵循的原则。我们现在的降电价只做到了第一点，后三点还需要努力。

在“十三五”降电价政策渐入尾声，政策重心需要向市场化政策体系回归，必须警惕近几年行政降电价政策产生的“路径依赖”效应，这会对市场化改革产生抑制作用，尤其是影响社会对市场化改革的信心。同时我们的电力体制改革工作也必须加强对顶层设计和系统思维的重视，只有将降电价工作融入市场化改革之中，我们才能真正将电价降到实处，国民经济才能真正获得电改红利，高质量发展才不会成为空谈。
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