一份智库报告透露的秘密：美国半导体产业的下一步措施……

工情报 Author 黄鑫

机工情报

装备制造业竞争力情报和贸易风险问题研究

2月18日，美国信息技术和创新基金会（ITIF）发布《摩尔定律被破坏：中国政策对全球半导体创新的影响》报告（以下简称“报告”）。报告概述了全球半导体行业的 发展情况 ；分析了半导体行业 持续创新的动力和条件 ；探讨了 中国的半导体行业 政策及其影响。

紧接着，美国总统拜登签署 美国供应链行政令 （Executive Order on America’s Supply Chains），指示对 半导体、医疗用品、关键矿产及高容量电池 的供应链进行广泛评估。

由此可见，半导体行业对美国制造业、经济和国家安全的重要性不可言喻。

当前全球半导体行业的竞争格局

1. 美国企业销售额占全球近50%，但生产能力较弱

2019年，总部位于 美国的半导体企业 在全球半导体行业的 销售额中占据了47%的市场份额 (与2012年的51.8%相比下降了约5%)，紧随其后的是韩国(19%)、日本和欧洲(各占10%)、中国台湾(6%)及中国大陆(5%)。

然而，截至2019年，美国仅占全球半导体制造市场的11％，而 韩国 该比例为28％，中国台湾为22％ ，日本为16％，中国大陆为12％，欧洲为3％。 2015 2019年，中国大陆在全球半导体制造市场的占比几乎翻了一番 。直到2020年底，美国只有20家半导体制造厂（FAB）在运营。

2. 美、欧、韩在半导体行业的不同领域处于领先地位

逻辑芯片（logic chips）、存储器（memory chips）、模拟芯片（analog chips）和分立器件（discrete chips）是半导体行业的四大领域。从全球半导体行业每个主要细分领域的市场份额来看，2019年，美国在逻辑芯片和模拟芯片方面明显领先；韩国在存储器方面领先(美国紧随其后)；欧洲在分立器件方面领先。总部位于 中国的企业在逻辑芯片市场的占有率为9% ， 在分立器件市场的占有率为5%。

就具体企业而言，英特尔是全球逻辑芯片的领导者；截至2020年第一季度，德州仪器(Texas Instruments)、ADI和英飞凌(Infineon)是模拟芯片的领导者，其市场份额分别为19%、10%和7%；三星(Samsung)、SK海力士(SK Hynix)和美光(Micron)在动态随机存取存储器（DRAM）领域处于领先地位，分别占全球市场份额的44%、29%和21%。

3. 全球半导体产业链参与程度高，各国均有不同的价值优势

半导体行业高度全球化，大量国家/地区的企业在半导体生产的多个方面展开竞争，从半导体设计到制造，再到ATP(组装、测试和封装)。在半导体价值链（value chain）的每个环节上，平均有来自25个国家的企业参与直接供应链（direct supply chain），23个国家的企业参与支撑工作（support function）。超过12个国家拥有直接从事半导体芯片设计的企业，39个国家至少拥有1家半导体制造工厂，超过25个国家拥有从事ATP的企业。

半导体生产过程中的每个环节都创造了相当大的价值。据美国国际贸易委员会(ITC)的估计，半导体芯片90%的价值存在于设计和制造阶段，10%的价值来自ATP。

全球半导体行业的一个关键驱动力是专业化 ，因为企业——甚至国家内部的整个产业生态集群——都选择将精力集中在掌握半导体生产过程的关键环节上。例如，荷兰在极紫外(EUV)光刻方面的优势；日本在化学品和生产设备方面的优势；韩国在存储芯片方面的优势；中国台湾在代工厂上的优势；马来西亚和越南在ATP方面的优势。

4. 美国半导体专利申请全球领先

根据美国专利商标局（USPTO）追踪其授予的半导体专利数据可知，虽然美国在全球半导体专利中的份额从1998年的43%下降到2018年的29%，但仍然领先；日本的份额下降了大约1/3，从33%下降到23%；随后是中国台湾和韩国；欧盟排在第五位；中国大陆排名第六，约占全球专利的6%。如果 计算每10亿美元GDP中的专利数，中国的滞后就更为严重 。每10亿美元的GDP中，有310项专利授予美国半导体企业，仅有 77项专利授予中国半导体企业 。

5. 中国占全球半导体行业增加值的份额不断攀升

就全球半导体行业增加值的份额而言， 2001 2016年，中国大陆的增长率几乎增长了四倍，从8％增长到31％ ；美国的份额从28%下降到22%；日本的份额下降了2/3以上，从30%下降到8%；中国台湾的份额从8%增长到15%；韩国的份额从5%增长到10%；德国和马来西亚各占2%的份额。

6. 除日本和美国外，全球主要国家（地区）半导体行业出口均有所增长

2005 2019年，中国大陆半导体行业出口从278亿美元增长到1380亿美元；中国台湾从359亿美元增长到1110亿美元；韩国从309亿美元增长到924亿美元；欧盟27国+英国从694亿美元增长到816亿美元。与此同时，美国的出口大致保持不变，2005年为531亿美元，2019年为529亿美元；日本的出口略有下降，从479亿美元降至469亿美元。

7. 半导体是全球研发最密集的行业之一

半导体与生物制药是全球研发最密集的行业。在2019年欧盟工业研发投资记分牌（2019 EU Industrial R&D Investment Scoreboard）上，排名前13位的半导体企业在研发方面的投入占销售额的18.4%，超过了生物制药行业。其中，前三名分别是美国的高通、中国台湾的联发科和美国的AMD。而在实际投入（actual investment）方面，三星以148亿欧元(约合176亿美元)领先，华为以127亿欧元(约合150亿美元)紧随其后，英特尔(Intel)以118亿欧元(约合137亿美元)排名第三。

截至2018年，总部位于美国企业的半导体研发投入占销售额的比重为17.4%，欧洲为13.9%，中国台湾为9.9%，日本为8.8%，中国大陆为8.4%，韩国为7.3%。欧洲半导体行业的研发强度已从2010年的16.5%下降到如今的13.9%。相反，中国半导体企业的研发强度从2012年的6.3%上升到2018年的8.4%。

8. 半导体行业资本投入高

半导体也属于资本密集型行业。2019年，美国半导体行业的全球资本支出(CapEx)总计319亿美元，占销售额的比例达到12.5%，仅次于美国的替代能源行业（alternative-energy sector）。在全球资本支出方面，2019年，总部位于韩国的企业对半导体行业的资本支出占全球该行业资本支出的31%，其次是美国(28%)、中国台湾(17%)、中国大陆(10%)、日本(5%)和欧洲(4%)。

开发新的半导体设计或建立新的半导体晶圆厂所需的专业知识、资金和规模非常高，而且还在不断增加。例如，将芯片设计从10 nm推进到7nm的成本增加了1亿美元以上，而从7 nm推进到5 nm的成本可能又翻了一番，从3亿美元增加到近5.5亿美元。但这仅是设计芯片的成本。据估计，截至2020年，新建14 16nm晶圆厂的平均成本为130亿美元；10nm晶圆厂的建造成本为150亿美元；7nm晶圆厂的建造成本为180亿美元；5nm晶圆厂的建造成本为200亿美元。

中国在全球半导体行业中举足轻重

1. 中国半导体实力不断增强

无论从芯片设计还是制造的角度来看，中国的半导体实力都在迅速增长。例如，2010 2015年，中国IC设计企业的数量就从485家增加到715家。2005 2015年，中国半导体行业复合年增长率为18.7%，半导体消费增长率为14.3%，全球半导体市场复合年增长率仅为4.0%。

目前，全球约有20％的无晶圆厂IC设计公司位于中国。正如德勤(Deloitte)的一份报告所述，“在集成电路设计方面，中国大陆的能力在过去5年里激增，并开始赶上中国台湾和韩国，成为亚太地区IC设计的主要参与者。”

2. 中国市场对美国半导体企业而言十分重要

中国市场相当重要，在许多美国半导体企业的收入中占据了相当大的比例。例如，2018年前四个月，中国市场占高通收入的60%以上，美光的50%以上，博通的45%左右，德州仪器的40%以上。2018年，美国半导体企业约36%的收入，即750亿美元，来自对中国的销售。

3. 中国半导体行业收入快速增长，但净利润率低

截至2019年底，全球136家最大的半导体企业创造的收入总计5718亿美元。其中，总部位于中国的企业为413亿美元，占全球收入的7.2%以上。中国企业占全球封装测试服务(OSAT)收入的21%(60亿美元)；占代工收入的8%(45亿美元)；占芯片设计和制造收入的7%(296亿美元)。2015年，中国企业占全球半导体行业收入的4%。由此可见，2015 2019年，中国企业的收入占比几乎翻了一番。

尽管中国半导体行业的收入发展迅速，但其净利润率只有英特尔(Intel)、三星(Samsung)、台积电(TSMC)、SK海力士(SK Hynix)和美光(Micron)等企业的一小部分。平均而言，2019年，非中国半导体企业的净利润率为19.4%，而 中国半导体企业的净利润率为12.1% 。

智库提议未来应采取哪些针对中国的措施

报告称，中国通过“重商主义”政策扭曲全球市场，阻碍创新型企业发展和研发投入，破坏半导体行业的“摩尔定律”。报告为应对“中国挑战”提出了国际层面和美国国内层面（落实《为芯片生产创造有益的激励措施法案》（CHIPS）、增加半导体研发的联邦投资）的建议。其中，国际层面的建议包括：

1. 扩大世贸组织有关补贴的内容

根据世贸组织的规定，将财政援助确定为补贴需要具备三个要素：1）财政捐款；2）由政府或公共机构给予；3）给予这种捐助的收益。

因此， 美国应与志同道合的国家和世贸组织合作，更新其规则，对激进的工业补贴施加更严厉的条件和惩罚。 首先 澄清“公共机构”的定义 ，将其扩大到包括国有企业和私营企业等受国家影响的实体。同时，要求给予国有企业的补贴不会对其他国家造成伤害。

志同道合的国家应专注于大幅 提高全球补贴的透明度 ，包括坚持及时、完整地通告补贴行为，并 对未及时通报的补贴建立损害推定 。各国还应召开世贸组织成员和世贸组织上诉机构之间的年度会议，讨论与过度使用补贴相关的模式和挑战。

2. 盟国应在半导体出口管制方面进行合作

对于全球半导体行业，中国既是一个重要的市场，也是一个重要的生产地。对支撑中国经济和军事崛起的核心技术的出口管制无疑将成为政策制定者认真考虑的工具。然而，正如ITIF曾经提出的，美国应尽最大可能与志同道合的国家合作， 协调出口管制措施 ，“因为出口管制制度在国际协调的情况下最为成功。”正如《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act）第4811(5)条所述，“ 出口管制应与多边出口管制制度相协调。多边的出口管制是最有效的 ，应该将重点放在那些能够用来对美国及其盟友构成严重国家安全威胁的核心技术和其他物项上。”

报告提出，之前美国为了寻求实现经济或贸易政策目标，不断推行单边出口管制。其与代表特定半导体(包括半导体制造设备)行业和更广泛先进技术的传统瓦森纳协定（瓦协）之间需要形成一种新的管制方式。因此， 美国应避免实施单边出口管制，并寻求制定更雄心勃勃和更有效的诸边（plurilateral）办法，与德国、日本、韩国、中国台湾、荷兰和英国等具有本土半导体产能的国家（地区）共同实施出口管制。

这些国家应共同努力，就非市场经济国家的企业对全球半导体行业构成的威胁以及半导体技术的发展速度和进展达成共识。然后，这些国家 应在“瓦协”之外建立工作组，即“小瓦协”，对半导体技术和相关管制物项（现有管制物项范围之外）进行定义，并制定共同的许可政策。

3. 统一外商直接投资审查程序

《2018年外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）指示美国海外投资委员会（CFIUS）建立一个正式程序，与盟国政府分享信息，并在投资安全问题上进行协调与合作。因此，美国应继续与志同道合的国家合作， 协调投资审查程序，并考虑扩大其例外国（excepted foreign states）名单， 将法国、德国、荷兰、意大利、日本和韩国等国包括在内。

4. 加强信息共享，打击对外经济间谍活动以及知识产权、技术或商业秘密盗窃

美国应该带领更多志同道合的国家建立一个更广泛的“五眼联盟”，专门致力于合作打击由国家资助的先进技术领域中的间谍活动。该组织可以 编制一份企图进行知识产权盗窃的企业及个人名单，同时制定机制，限制这些企业和个人在盟国市场上竞争。

5. 在半导体研发中实现盟国间合作

半导体创新的广泛性和复杂性意味着有机会招募来自志同道合的国家参与长期、高潜力的研发计划，如“semiconductor moon shots”（半导体登月计划）。这实际上是美国两党《芯片法案》（CHIPS for America Act）所预期的，它呼吁 设立一个7.5亿美元的多边安全基金 ，以支持安全微电子技术的发展和采用。在这方面， 确保微电子供应链的安全将是第一步 ，国会将在今年秋天审查《国防授权法案》(National Defense Authorization Act)的重新授权时，为这一条款拨出资金。

小结

根据宾夕法尼亚大学发布的2020年《全球智库指数报告》，ITIF排在当年美国顶级智库（Top Think Tanks）第39位，全球顶级 科技 政策智库（Top Science and Technology Policy Think Tanks）第4位。其主席阿特金森（Rob Atkinson）具有丰富的政府部门工作经历，其观点在政界具有一定的影响力。此前，ITIF的很多建议和倡导均被美国政府采纳。

ITIF一直对我国的 科技 创新政策持批评态度，并主张对我国采取强硬的反制措施。此份报告在半导体领域的建议与拜登政府联合盟国，发展国内制造业，遏制中国的思路不谋而合，因此很有可能被美国政府采纳。

技术出口管制是指技术输出国出于政治、军事或经济的目的，通过政府管制的手段，限制某些特定的高技术产品和技术向特定的对象出口。美国为维持霸权地位，保持对中国的科技优势尤其是军事技术优势，长期以来一直对中国实行技术出口管制。美国对华技术管制严重影响了中美技术贸易。美国是世界上技术出口额最多的国家，它在世界市场的技术出口额是日本的三倍，但它对华的技术出口额却和日本对华的技术出口额相差不多。

一、美国对华技术出口政策的历史变迁

(一)建国初期至1972年：美国严格封锁对华技术出口

建国初期至1972年期间，是中美两国战略对抗阶段。在这一时期，美国对华技术出口采取严格的管制政策，特别是严禁军事技术对华出口。1949年11月，在美国的提议下成立了“巴黎统筹委员会”，其宗旨是限制成员国向社会主义国家出口战略物资和高技术。“巴黎统筹委员会”实行出口管制的主要措施是制订国际性管制商品的项目禁运和审查清单。中国在“巴黎统筹委员会”对华禁运的特别清单上，曾经有500多种物资被纳入战略禁运的范围。1950年朝鲜战争爆发导致中美直接对立，美国宣布中国为“敌对国家”，禁止向中国出售任何技术和商品，中美贸易一度中断。1952年，美国还推动“巴黎统筹委员会”成立“中国委员会”，对中国采取极其严格的技术管制政策。1969年制定并于1970年1月开始实施的美国《出口管理法》取代了1949年的《出口管制法》。尽管新的法律将“管制”改成了“管理”，从措辞上似乎有所缓和，但事实上，在冷战环境下，美国的技术出口管制并没有真正放松。

(二)1972年至80年代末：美对华技术出口总体呈上升趋势

1972年美国尼克松总统访华打开中美交往的大门。1972-1989年间，出于国家利益和联合对抗苏联的需要，中美关系逐步走上了和平对话、求同存异的轨道。从那时起，美国开始解除对中国的贸易禁运，允许美国企业向中国出口非战略性物资。1979年中美正式建交，签署了《中美科技合作协定》，这一协定标志着美国对中国的技术管制政策进入了一个新的阶段。此后，美国对华的技术管制有所松动。在经历了70年代经济危机和贸易逆差的情况下，美国产业界人士纷纷游说国会，攻击政府的出口管制政策。在产业界的巨大压力下，1979年lO月，美国国会又颁布实行了一部新的《出口管理法》。这部法律提出了压缩管制产品范围、改进审查手段、提高许可证审批效率等要求，以方便和鼓励美国商品，尤其是具有竞争力的技术产品的出口。为了推动《出口管理法》的实施，美国制定了《出口管理条例》。1979年12月苏联入侵阿富汗，美国“联华制苏”的战略占据了上风，极大地促进了美国在出口管制问题上的松动。1980年，卡特政府宣布中国作为“非敌对国”，原则上可以获得美国的军民两用技术。但是里根政府上台后，美国推行对苏联的“新冷战”政策，在出口管制问题上采取了颇为强硬的措施。美国80年代出现了越来越严重的贸易赤字。为了扭转美国的贸易严重逆差，1988年美国政府通过的《综合贸易竞争法》，对1979年的《出口管理法》提出了修正，要求放宽对装有微电脑的科学和医疗仪器的出口，压缩单边管制的规模，缩小对转口产品的出口限制等等。美国商务部出口管理局还在1986年12月成立“中国科”，专门处理向中国出口技术和商品的许可证申请。这一时期，美国和“巴黎统筹委员会”其他成员国先后多次放宽对华技术出口限制，到1989年2月，总共放宽了45类产品的出口限制。同期美国对中国的技术出口贸易总体呈上升趋势，到1988年达到30亿美元。值得注意的是，美国及其他发达国家对中国的军事技术始终采取防范的态度。

(三)80年代末至90年代中期：“接触性防范”战略主导美国对华技术出口政策

1989年以后，随着苏联解体和冷战的结束，美国不再需要联合中国抗衡苏联，中美关系的原有基础不复存在，美国对中国开始采取“接触性防范”的战略。中美之间既有竞争和对抗，又有合作与磋商。中美两国存在共同利益决定了两国必然要有合作。而中美两国之间的分歧、矛盾以及时有发生的冲突，导致两国之间的防范与对抗。出于经济利益考虑，美国希望加强与中国的贸易往来，但从国家安全的角度出发，美国对中国的技术出口仍然要加以限制。特别是中美两国间的矛盾激化时，美国往往会遏制对中国的技术出口，对中国施压。1989年之后美国对中国的全面制裁就是一个突出的例子。据美国的资料显示，仅1989年一年，美国就至少否决了300项对华技术出口的许可。

老布什总统行政命令(总统行政令第12730号)规定，在《国际紧急状态经济权力法》授权范围内继续实行依据1979年《出口管理法》制定的《出口管理条例》。1979年出台的《出口管理法》经过老布什总统和克林顿总统三次延长有效期，一直延续执行到1994年8月。之后，美国商务部主要根据1994年8月19日第12924号总统行政令的授权行使职责，对技术出口进行管理。克林顿执政期间，美国政府致力于简化出口管制措施，理顺出口管理程序。1996年3月25日，美国政府了简化出口管理法规的暂行条例。这是美国四十多年以来第一次对出口管理法规进行的全面修订。1994年4月1日“巴黎统筹委员会”正式解散。不过，“巴黎统筹委员会”的原成员国承诺继续使用巴黎统筹委员会的控制清单，作为全球出口控制的基础，直至做出新的安排。1996年7月包括“巴黎统筹委员会”17国在内的28个国家成立了“关于常规武器和两用物品及技术出口控制的瓦森纳安排”。“瓦森纳安排”是一个全球性的关于常规武器与敏感两用产品和技术出口控制的多边机制，它特别针对包括中国在内的发展中国家。中国要想直接从西方世界得到先进的军事物质和技术仍然面临重重困难。

(四)90年代中期以后：中国导致美国对华技术出口管制趋严

90年代中期以后，随着中国的崛起，美国国内“中国”盛行，美国政府加强了对中国的防范。尽管1997和1998年中美两国元首互访奠定了两国发展“面向21世纪的建设性战略关系”的基调，但事实上，美国政府始终视中国为“战略竞争对手”。美国对华技术出口管制并未放松。1998年12月，以共和党参议员克里斯托夫・考克斯为首的调查委员会向国会递交了《对华技术转让报告》(即《考克斯报告》)，指责中国偷窃美国一些最机密的军事技术，并提出了限制对华出

口的38项措施。2002年2月，美国审计署向参议院提交了一份名为《出口限制：美国急需就中国半导体产业快速发展作基本政策评估》的报告，要求美国政府对华实行更严格的技术出口管制。2003年，美国进一步加大对华高技术产品出口管制，尤其是软件和高技术设备，美国还特别强调对中国核技术及导d技术等的监控。2006年7月，美国商务部提出了加强对华出口管制的提案――《对中华人民共和国出口和再出口管制政策的修改和澄清及新的合法最终用户制度》。经过近一年的论证，2007年6月19日，美国商务部正式公布了对华两用产品和技术出口管制清单，管制清单涉及31个条款，规定20类产品不得向中国出口。

20世纪90年代中期以来，中美两国为促进贸易多次磋商，美国对于向中国的技术出口做出了某种程度的让步。2007年12月，中美两国签署了《高技术与战略贸易发展指导原则》。根据该《指导原则》，中美两国承诺要消除双边民用高技术贸易的不必要障碍。同时，中美要审核美国的军民两用政策，采取有效的措施使民用高技术贸易的许可证申请程序得到简化等。不过，在当时美国放宽的出口列表清单里，只列有5家在华跨国企业，而没有一家是中资企业。

从总体上看，尽管为了经济利益，美国在对华技术出口方面有所妥协和让步，但美国商务部对于对华出口申请的审查比其他多数国家都严格。美国对于对华出口申请的审查周期，比欧洲和日本的都长。美国政府还特别强调对“视同出口”的管制，以防止美国的尖端和敏感技术通过科研人员的学术交流传到国外。2006年底，美国商务部专门成立了“视同出口建议委员会”，向商务部长建议如何强化包括中国在内的“视同出口”管制。按照规定，赴美国的中国学生和研究人员在接触美国敏感知识和技术时，必须申请“视同出口”许可证。2006年美国政府审议的865个“视同出口”许可证中，有60％是针对中国公民的。

二、新时期美国对华技术出口政策面临新的调整

(一)中国科技实力的增强和中国广阔的市场提高了美国对中国的依存度

近年来，中国科技实力的不断增强以及中国整体竞争力的不断提高，使中国成为世界科技和经济舞台上的重要角色。中国广阔的市场对美国企业具有强大的吸引力。所有这些为美国加强与中国的科技和经济合作注入了强大的动力。中美两国各领域往来越来越密切，在中国经济对美国的依存度提高的同时，美国经济对中国的依存度也提高了。2001年以来，美国对华贸易增长速度是美国与世界其他地区贸易增速的5倍。这迫使美国重新考虑中美之间的科技经济合作关系，采取合作双赢的对华政策。在这样的前提下，美国政府以往过严的对华技术出口管制可能会面临新的调整。事实上，2009年1月14日，美国商务部已经推出了一项新政策，给美国对华高科技出口松绑，将以往对华高科技出口的逐个审查，调整为向中国民用企业发放执照。不过，这是布什总统卸任前提出的一项举措，其具体执行和实施还要看奥巴马政府在此问题上的立场和态度。

(二)中美关系在国际事务中的重要性不断增强

随着中国的迅速崛起，中国与世界的关系发生了历史性变化，中国与世界的关联在加强，对世界的影响力在加大，中国在国际事务中的重要性不断增强。在当今全球化的世界中，许多跨国问题需要采取跨国行动来解决，特别是需要非常重要的国家的合作。美国作为最强大的西方国家，中国作为最大的发展中国家，中美两国之间的联合与合作越来越重要。世界面临的许多严峻的问题和挑战，包括全球金融动荡、核扩散和恐怖主义、传染病蔓延、气候变化和能源短缺等，都需要中国与美国的联合行动。美国战略与国际问题研究中心(CSIS)认为，中美关系对全球安全和繁荣的影响重大，将超出其他任何双边和多边关系。如果没有中美合作，全球性的挑战一个也无法应对。因此，积极的中美关系不仅符合美国的利益，也符合全球的利益。美国要发展与中国的关系，势必加强与中国在科技、经济领域的合作，对中国进行制裁以及实施强硬的技术出口管制措施是不可取的。

(三)美国要寻求摆脱经济危机的突破点

当前，美国面临空前严峻的经济危机，失业率数月居高不下，很多企业面临生存困境。而美国的技术出口管制政策会影响到美国的技术贸易、经济增长、就业以及美国企业的国际竞争力。美国商务部数据显示，实施对华出口管制，制约了美国最具国际竞争力的高技术商品的优势。从2001年到2006年，美国对华高技术商品出口所占中国高技术商品进口总额的比重由18.3％下降到9.1％，按照这个下降比例计算，美国对华出口至少降低了700多亿美元。如今，美国众多的出口企业希望找到途径摆脱危机，因此，美国若加紧对华出口管制，势必使美国企业在中国市场面临不利的竞争局面，这不仅不利于美国的国家安全，而且会损害美国的经济利益。美国奥巴马政府执政不久，就遇到了经济危机这个棘手的问题，当前新政府的当务之急是如何找到突破点，引领美国走出这场经济危机。为此，除了对内刺激经济发展之外，势必要采取措施发展对外贸易。因此，从应对美国经济衰退的视角来看，美国的对华技术出口政策有可能适度放松。

(四)美国新政府欲提升国际形象，加强与别国科技合作

美国发动伊拉克战争在国际社会造成了极其恶劣的影响。美国在应对全球气候变化和二氧化碳减排方面的不作为，使得美国在该领域丧失了话语权和领导地位。美国新一届政府希望能够提升美国的国际形象，巩固和加强美国在国际上的领导地位和影响力。总统科技顾问委员会联合主席之一――哈罗德・瓦姆斯提出，美国要通过加强与别国的科技合作，密切与别国的各种关系和往来。为此，要扩充美国派驻各国的科技外交官队伍，通过开展外交活动，促进科技发展和美国的国家利益。在这样的背景下，中美两国的科技合作势必进一步加强，美国对华技术出口政策也会受到中美两国的整体外交关系和科技合作的影响。

(五)美国各界希望政府加强中美合作

美国对华技术出口管制在限制高新技术流向中国的同时，也极大地伤害了本国的商业利益。长期以来，美国产业界和科学界普遍对这一政策表示不满。美国各界对加强中美合作的呼声不断。产业界、学术界以及一些政府官员都曾呼吁，加强与中国的科技经济合作和交流对于美国的经济利益和国家安全具有重要意义。有很多机构和专家对美国对华出口政策提出质疑。这些观点通常认为，冷战以来，美国对华出口政策应该采取新的以“开放和

接触”为主要特色的政策，重新考虑如何实现美国的经济利益和国家安全利益的平衡。美国对华出口管制政策五十年来始终非常严格。但如今美国超级大国的地位已经受到威胁，世界朝多极化发展，中国的崛起和中国国际地位的提升突显了中美合作的重要性。美国正在失去科学与技术的垄断地位。2009年1月，美国国家科学院在《超越“美国壁垒”：全球化时代科技相关的国家安全控制》的报告中向美国政府建言，希望政府在一年之内重新评估高科技出口管制政策。美国国家科学院指出，美国的技术出口政策已经不适应美国当前的科技经济形势，因此应对技术出口政策做出调整；特别是技术出口清单应根据实际情况不断进行动态调整，报告建议至少应每12个月调整一次。中国美国商会在2009年4月27日发表的白皮书中提出，美国政府应采纳国家科学院提出的建议，对不合时宜的出口管制法规进行全面的审议和修订。不过，美国国内也有以国家安全为由收紧对华技术出口的呼声。例如，2008年1月29日，众议员爱德华・马基曾致函当时的美国商务部长古铁雷斯，认为“合法最终用户”制度将使中国企业更容易取得美国的敏感科技。

三、启示与建议

美国政府始终是把国家安全放在第一位的。但对华技术出口还关系到美国的经济利益。如何权衡经济利益和国家安全，将影响到美国的对华技术出口控制政策。从保障国家安全、维护霸权地位的角度出发，美国永远不可能全面放松对我国的技术出口管制，对于敏感的具有战略意义的技术始终会实行严格管制。但是，由于受到政治、经济、科技、社会等多种因素的影响，不同的时期，其战略目标和重点领域可能会有不同的定位和战略重点。

因此，我们应抓住当前美国新政府上台欲提升美国国际形象和摆脱经济危机的机会，利用好中美战略经济对话(SED)和中美商贸联合委员会(JCCT)等成功的对话机制和平台，并尝试新的机制和途径，充分利用民间团体、企业的力量，抓住时机促进中美经贸合作，在一定程度上突破美国对华技术出口的限制。此外，还应加强对美国对华政策特别是技术出口政策的研究，密切关注美国技术出口管制政策和出口管制清单的变化，根据具体情况寻找打破美国对我国技术管制的突破点，并及时采取合理的对策。长远来讲，这对于迫使美国放松技术出口管制，突破美国对我国的技术封锁具有重要意义。

CSIA表示反对美国商务部用如此武断的方式为国际贸易带来干扰，非常担心美方将国家安全用于歧视性贸易政策，这种单边性的政策不仅会进一步损害全球半导体行业的供应链，更重要的是，它将形成一个不确定的产业氛围，给过去几十年全球半导体行业从业人员共同耕耘从而打造的互相信任、友好合作精神造成巨大的负面影响。

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