山东省地震重点监视防御区管理办法

第一条　为了加强地震重点监视防御区的管理，提高防震减灾综合能力，保护人民生命和财产安全，根据《中华人民共和国防震减灾法》、《山东省防震减灾条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。第二条　本办法适用于本省地震重点监视防御区内的地震监测预报、地震灾害预防、地震应急与救援等防震减灾工作。第三条　本办法所称地震重点监视防御区，是指存在发生破坏性地震危险或者受破坏性地震影响，可能造成严重地震灾害损失，需要强化防震减灾工作措施的地区和城市。第四条　地震重点监视防御区分为国家地震重点监视防御区和省地震重点监视防御区。

国家地震重点监视防御区由国务院批准。省地震重点监视防御区由省地震行政主管部门提出意见，报省人民政府批准。第五条　地震重点监视防御区的防震减灾工作，实行预防为主、防御与救助相结合的方针。第六条　地震重点监视防御区内的县级以上人民政府，应当加强对防震减灾工作的领导，将防震减灾工作纳入国民经济和社会发展规划、计划，健全地震监测预报、地震灾害预防和地震应急与救援工作体系，及时研究、组织、协调和解决防震减灾工作中遇到的重大问题，严格履行防震减灾管理职责。

地震重点监视防御区内的地震行政主管部门和发展改革、经贸、公安、财政、建设、交通、水利、民政、卫生、国土资源、教育、广播电视、通讯、气象、电力等其他有关部门、单位，应当按照各自的职责，明确分工，密切配合，强化责任，抓好落实，共同做好防震减灾工作。第七条　地震重点监视防御区内的县级以上人民政府，应当建立、完善防震减灾联席会议制度和地震工作体制，并建立、健全与防震减灾事业发展需要和当地经济社会发展水平相适应的投入机制，将防震减灾工作经费列入同级财政预算，保障防震减灾工作的正常开展。第八条　地震重点监视防御区内的县级以上人民政府及地震行政主管部门和其他有关部门，应当采取下列措施，建立和完善与震情形势相适应的地震监测设施和技术手段，提高地震监测能力和预报水平：

（一）制定并组织实施地震监测预报方案，强化短期与临震跟踪监测措施；

（二）编制地震监测台网规划，优化台网布局，提高台网密度，消除地震监测弱区和盲区，提高地震实时监控和速报能力；

（三）建立大中城市地下深井观测网、近海海域地震监测台网，完善卫星定位观测系统，形成立体监测体系；

（四）加强地面强震动监测设施建设，提高地震灾情速报和评估能力，为抗震救灾决策提供依据；

（五）加强核设施、超限高层建筑、特大型桥梁、大型水库大坝等特定建（构）筑物和生命线工程的强震动观测与建（构）筑物健康诊断研究，为重大建设工程地震安全和次生灾害预报预警提供服务；

（六）完善流动式地震监测手段，根据震情形势扩大动态监测范围，加密观测次数，提高地震短期与临震跟踪监测能力；

（七）健全短期与临震震情跟踪会商制度，建立适应本地区特征的地震预测判定指标体系；

（八）建立地震预报风险决策机制；

（九）加强地震监测设施与地震观测环境保护，划定保护范围，设置保护标志，落实保护措施。第九条　地震重点监视防御区内的县级以上人民政府及地震行政主管部门，应当建立和完善地震宏观测报网、地震灾情速报网、地震知识宣传网，在乡镇人民政府和街道办事处配备防震减灾助理员，提高依靠社会力量捕捉地震短期与临震宏观异常的能力。

地震重点监视防御区内的县级以上人民政府，应当建立稳定的群测群防工作队伍和经费渠道，加强群测群防工作；省地震和财政等部门负责制定社会地震观测员补助标准。第十条　任何单位和个人观察到与地震有关的现象，应当及时向所在地的地震行政主管部门报告。地震行政主管部门接到报告后，应当立即派出人员进行勘察并在24小时内鉴别落实。第十一条　地震重点监视防御区内的县级以上人民政府及地震行政主管部门和其他有关部门，应当加强下列工程性防御措施，提高本地区抗御地震灾害的综合能力：

（一）将地震安全性评价工作依法纳入基本建设管理程序。重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程，必须在建设项目可行性研究阶段进行地震安全性评价，并根据评价结果审定抗震设防要求；

（二）将位于地震动参数005g区内的学校、医院、商场等人员密集场所建设工程的抗震设防要求提高至010g以上；

（三）对新建、改建、扩建的建设工程，必须严格按照抗震设防要求和抗震设计规范进行设计，严格按照抗震设计进行施工，并严格监督检查和竣工验收，确保建设工程质量；

（四）在城市规划区域以及占地面积超过10平方千米的企业内，开展地震小区划工作；

（五）在存在地震活动断层的城市规划区域内开展地震活动断层探测与地震危险性评价，并在规划建设时采取必要的避让措施；

（六）对城市和已建成的生命线工程以及大中型企业、存在次生灾害源的企业，进行震害预测，并建立震害预测数据库及其评估系统；

（七）对既有的建（构）筑物进行抗震性能普查和鉴定，并对未采取抗震设防措施或者抗震性能达不到抗震设防要求的建（构）筑物进行加固、改建或者拆除；

（八）组织开展减震、隔震、抗震等新技术研发推广，鼓励采用节能、环保、抗震等新型建筑材料，提高建设工程抗震性能；

（九）加强对建设工程抗震设防要求落实情况的监督检查。

1．引言

近几年，我国城市化步伐不断加快，城市化水平大幅提高，城市化已成为我国经济社会发展的一个亮点。然而，随着城市数量的迅速增加、规模的急剧膨胀、人口的迅猛增长以及各种信息要素的快速积聚，城市公共安全方面的风险也急剧积累，一系列重大事故相继发生，在国外，如美国“911”恐怖袭击事件、日本地铁“沙林”事件、韩国“大邱”地铁纵火事件、俄罗斯劫持人质事件等；在国内，如2003年肆虐全国的“非典”事件，2004年北京的密云灯会踩踏事件、城市暴雨和暴雪导致的城市交通瘫痪事件，重庆“天原”化工厂有毒气体泄漏事件等。随着这些城市公共安全领域事故频频发生，城市公共安全成为人们提及频率颇高、极受关注的一个问题。当前，城市公共安全呈现出四大特点：时间上呈多频次，空间上呈多领域；非传统的公共安全隐患已成现代城市公共安全的重要威胁；单体的突发事件极易被放大为群体的社会危机；公共安全事件国际化程度加大。而与此相对应的是，我国各级政府对公共安全的管理相对落后，城市公共安全法律体系、管理体制、应急机制以及城市公共安全规划不健全，公共安全已经成为现代城市的重要威胁。因此，如何抓住这一机遇，利用现有成熟的科学技术解决城市公共安全管理中遇到的实际问题，促进城市公共安全管理的信息化和科学化，是城市公共安全工作急需解决的重要课题。

目前，我国已有一些城市运用空间信息技术，包括遥感技术（RS），地理信息系统技术（GIS）、全球定位系统技术（GPS）等用于辅助城市公共安全工作，取得了较好的效果。其中，遥感技术（RS）是当前空间信息获取和更新的一个非常重要的手段和工具，它克服了传统调查手段高投入、长周期、低效率的缺点，具有宏观、快速、动态、综合的优势。利用遥感技术的这些优势，结合地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS），并以计算机技术和通讯网络技术为主要技术支撑，采集、测量、分析、存储、管理、显示、传播和应用空间信息，可以应用于城市公共安全中的许多方面。

2 空间信息技术

21 遥感技术原理

地面目标辐射电磁波

传 输

遥感器记录

信息处理

图1 遥感原理

地球上每一个物体都在不停地吸收、发射和反射电磁波，并且不同物体的电磁波特性是不同的。遥感就是根据这个原理来探测地表物体对电磁波的发射特性及其对电磁波的反射特征，从而提取这些地物的信息，最终完成远距离识别物体的。可以说，遥感技术是一种建立在现代物理学、电子计算机技术、数学方法和地学规律的基础上的综合性探测技术。随着现代计算机技术、通讯技术、数字化技术和传感器技术等的进步，目前，遥感技术的水平已得到很大的提高，正朝着高精、多光谱、高时空分辨率的方向发展，遥感技术日益呈现出“三高”（即高光谱、高时间分辨率、高空间分辨率）、“三全”（即全天候、全天时、全球）、“3W”（即What、When、Where）、“三结合”（即大小卫星结合、航空与航天结合、技术与应用结合）等特点，这些都为遥感技术在全社会的广泛应用提供了很好的基础，尤其体现在人流、物流、信息流高度集中和膨胀的城市当中，遥感技术的发展更是日新月异，其应用的深度和广度都在飞速的拓展。

22 “3S”技术（RS、GIS、GPS）的集成

遥感（RS）、地理信息系统（GIS）和全球定位系统（GPS）有机地结合在一起来应用，叫做“3S”技术。遥感信息中有地理信息系统所需的空间信息和属性信息，故RS与GIS相结合是必然的。又由于遥感应用中，地面采样、导向、定位是以GPS作为有力工具的。因此，RS和GIS的发展，在导航和其它动态定位及数据采集系统的应用中，GPS扮演着重要的角色。所以，以地理信息系统（GIS）为核心的“3S”技术的集成，构成了对空间数据实时进行采集、更新、处理、分析及为各种实际应用提供科学的决策咨询的强大技术体系。“3S”技术的整体结合，构成高度自动化、实时化和智能化的地理信息系统，是适时采集、处理、更新空间信息，提供决策辅助信息的有力手段。

3 空间信息技术在城市公共安全和防灾减灾中的应用

通常，空间信息技术在城市公共安全尤其是防灾减灾中的应用，主要包括利用遥感技术、GIS技术、GPS技术、计算机网络技术、数据库技术等实现对城市灾害的灾前早期预警预报、防灾救灾预案制订，灾害发生过程中的灾害实时监测、灾害损失快速评估，减灾抗灾的应急指挥调度、辅助决策等领域。在这些过程中，空间信息技术都大有用武之地，只要能够科学组织和大规模应用，完全可以实现对灾害过程的实时监测，从而为各级领导、各级部门的指挥调度、快速响应、联合行动提供可靠的依据。

31 空间信息技术在城市地震灾害监测、评估中的应用

地震是难以抗拒的自然灾害，给人类带来的损失极其严重。从地震区的分布来看，我国有60%国土、一半以上的大中城市位于地震烈度及6度以上的地区。大地震造成的强烈地面运动除直接使建筑物破坏之外，还诱发山崩、滑坡、泥石流、地基液化等地质灾害，地震引起的破坏还导致火灾、水灾、爆炸、毒气蔓延及瘟疫等次生灾害的发生。因此，城市的抗御震灾的能力非常重要。由于地震预报是世界性科学难题，所以城市抗震减灾、震时的紧急救援以及震灾的快速评估就成为目前减轻地震灾害的有效手段。利用遥感技术，可以快速、准确地获取数据，经过快速处理，不仅可以为城市抗震救灾的部署提供重要依据，也可为震时救援、震灾评估提供信息支持，提高抗震救灾的效率。

“九五”期间，我国建立了多个城市防震减灾系统。利用“3S”技术，中国地震局地质研究所研制了泉州、南安、漳州、厦门以及福州等城市的防震减灾信息管理与辅助决策系统，其他城市如上海、合肥、乌鲁木齐、自贡等城市，也建立了相应的城市防震减灾系统[1]。建立了城市防震减灾系统后，一旦发生地震，就可以立即在地震灾区进行航空或卫星遥感观测，对遥感信息进行处理可获得地震区地震破坏后的信息，由地震前后的综合信息可生成地震区地震前后的三维景观图，对比地震前后的三维景观图，还可以得到一些重点建筑物破坏情况的各种数据，这不仅对制定抗震救灾计划十分有用，而且能够科学指导人员抢救工作，指导电力网、给排水网、油气输送管网、通信网的恢复与重建工作，以及科学制定地震区恢复重建方案和发展规划[2]。

近年来，随着高空间分辨率卫星的成功发射， 如美国空间影像公司成功发射的IKONOS高分辨率卫星，其全色影像分辨率为1m，美国的QuickBird卫星，其空间分辨率高达061m，利用这些高分辨率遥感影像进行城市灾害评估被提上了日程。利用遥感图像处理软件可以从这些高分辨率遥感影像中自动提取地物的形状、位置和属性等信息，能够轻易分辨出城市防震减灾工作中需要的基本要素、如建筑物、构筑物、道路和桥梁，从而节省大量的人力和财力[1]。因此高分辨率卫星影像在城市基础数据获取与更新、震灾的快速评估和地震应急决策中有广阔的应用前景，利用高分辨率卫星影像进行城市防震减灾系统数据库的建设和更新也必将是今后的发展方向。

32空间信息技术在城市洪涝灾害监测、评估中的应用

我国洪涝灾害的严重程度居世界各国之首，频繁的洪水灾害不仅造成巨大的经济损失，而且对社会稳定的发展产生严重影响。我国现有100多座大中城市处于洪水水位之下，其安全受到严重威胁。因此，必须对洪涝灾害趋势进行分析预测，对灾区洪水进行实时监测，对灾情做出实时、快速评估，科学地制定防洪和减灾的对策[3]。减轻洪水灾害必须考虑两个方面的因素：一是快速而准确地预报洪水事件； 二是对洪水事件造成灾害的地点、时间、范围和强度做快速评价。预报的快速、准确的关键是建立正确的洪水模型和迅速获取相关信息， 而灾害的评价则基于地球观测系统的完善。遥感技术的发展为洪水监测和灾害损失估算提供了有力、高效的手段。

遥感技术在洪水监测和灾害损失估算中的应用包括：一是建立数字高程模型(DEM ) ， 这是洪水模型建立的基础；二是洪水演变的模拟演示，可以通过三维可视化技术和VR（虚拟现实）技术直观实时地模拟水灾的发展情况；三是灾后损失评估，应用卫星结合GIS矢量数据以及基础数据库可以对受灾面积和程度、损失情况进行评估[4]。

通常在大的城市洪水灾害发生期间，可以通过多平台、多传感器、多模态的遥感技术，比如利用气象卫星的高重复频率、雷达卫星不受云雨干扰、航空遥感应急反应的特点，通过光学遥感数据和雷达遥感数据的融合，实现对洪水灾害的不间断的监测。另外，遥感结合地理信息系统技术还可以实现对灾情的分析、评估、模拟、预测。

目前，我国在遥感用于洪水监测和灾害损失估算方面取得了一定的成果。通过国家“八五”“九五”科技攻关和“863”计划的共同支持，成功研制了“航空遥感实时传输系统”，该系统按照（飞）机-（卫）星-地（面）模式，选用具有全天候工作能力的机载合成孔径雷达，作为获取地面图像和信息的传感器，能够全天候监测洪水，实时传输图像，在地面灾情信息系统的支持下，具有快速灾情评估的功能[5]。此外，在国家自然科学基金项目“基于GIS的城市综合减灾评估决策系统”中，建立起了一个为水灾预警决策系统的子系统。

33空间信息技术在城市火灾监测、评估中的应用

90年代以来，随着国民经济和社会的发展，城市火灾的发生呈逐渐增长的态势。城市火灾给国家的经济和人民群众的生命财产安全造成的危害逐渐增大。城市火灾有别于其他灾害，它具有突发性、随机性等特点，一旦发生火灾或扑救不及时，就会给人民的生命财产带来巨大的损失。因此，搞好城市消防工作，始终是各级政府关注的焦点。

国外一些发达国家把GIS、GPS、RS和通讯系统很好地结合起来，建成现代化的防火救灾体系，在城市消防中发挥了很好的作用。

从遥感的角度讲，在城市火灾监测中，可以借助于IKONOS、QuickBird等的高空间分辨率特性，实现对城市火场的准确定位；也可以利用MODIS、LANDSAT-TM等的热红外波段，准确探测火源点，定量反演火灾场的温度、能量损失等参数，另外，也可以利用光谱分辨率达纳米级、波段数成百上千的高光谱遥感数据，实现对城市范围内各种规模火灾的精准监测。

从地理信息系统的应用角度讲，消防工作中的80％以上的业务都不同程度的与图形、位置有关，而消防设施的分布、消防人员的移动等大部分信息都具有地理属性，借助于GIS技术强大的空间数据管理和空间分析功能，可以将庞大的地理位置信息、社会人口信息、历史统计数据及其他相关数据存储在计算机中，建成完备的城市消防空间数据库、城市消防减灾管理信息系统、“119”自动化指挥调度系统等，必要时可以迅速检查到有关信息，把各种信息相互叠加、组合利用，科学调度，可有效地参与城市防火的各项业务工作，最大限度地减少火灾损失。

34空间信息技术在城市沙尘暴灾害监测、评估中的应用

在中国，利用遥感技术、GIS技术等空间信息技术，已经成功实现了对沙尘暴灾害的日常监测、预报，并建立了相应的物理或统计模型库。以1998年3月—2002年3月发生在北京以及华北地区的几场强沙尘暴为例，我国利用风云气象卫星、MODIS等的遥感影像数据，结合一定的理论分析模型，已经成功实现了对沙尘暴起沙源头、运移路径、影响范围、强度特征等的准确预报和实时监测。可以说，在卫星的监测下，通过所获取的信息以及地学理论可以准确地发布沙尘暴预警预报，较大的沙尘暴对所经过地区城市的影响已经可以降到较低的程度，更重要的是，遥感技术的介入有助于分析沙尘暴的发生发展规律，从而为灾害的预防和治理提供重要的依据[6]。

35空间信息技术在城市灾害应急指挥与应急决策中的应用

城市防灾减灾和公共安全涉及到众多的政府职能部门，如公安、消防、交通、人防、卫生防疫、地震、水利、气象和民政等，这就使得传统的应急管理不具备系统性，无法实现防灾减灾资源配置的优化。因此，建立以“3S”技术为核心，基于现代计算机技术、网络技术等的城市应急救援联动系统(Urban Emergency Response System，UERS) ，已成为国内外各大中城市解决安全与紧急救援难题的主要措施之一[7]。

UERS 通过集成的信息网络和通信系统集语音、数据、图像为一体，协调公安、消防、医疗、交警、民政、公共事业等政府职能部门，以统一的空间信息基础设施指挥平台和分布式城市应急共享联动系统为核心，为市民提供相应的紧急救援服务，可以统一指挥，快速响应，联合行动，为城市防灾救灾和公共安全提供保障和支持。UERS以遥感技术、GIS技术、计算机技术、网络技术、通讯技术为依托，通过城市信息化的建设，对城市的各种资源进行整合集成，实现资源共享，在加强各相关子系统建设的基础上，建立起基于MIS系统与GIS系统的统一的信息指挥平台，为公共安全信息管理系统建设带来新的机遇[8]。

信息情报的收集与分析是城市防灾减灾和公共安全维护的重要支持系统之一。城市公共安全信息应包括自然环境调查和经济社会现状调查。自然环境调查包括地质、气候、地形地貌、特殊价值地区及环境敏感区等的调查等[9]。利用空间信息技术尤其是遥感技术则可以快速获取相关信息，为灾害应急管理提供准确、实时的信息。

目前，作为城市防灾减灾和公共安全领域的一个明显趋势就是充分借助于“3S”技术和三维可视化技术，建立起以RS技术为快速信息获取手段，以GIS的空间扩展分析功能与MIS的辅助决策支持功能为核心，能够实现城市各公共安全部门实时联动的城市灾害应急指挥调度与决策支持的综合系统，使之具有跨部门信息集成、分布式共享管理和三维可视化表达的功能，以便快速、准确、直观地为城市范围内的突发性事故和灾害的应急管理提供一个完整的解决方案。利用该系统可以实现对城市基础设施、灾害信息、危险源及抗灾力量等信息的查询统计、图形编辑、属性更新、确定防灾抗灾预案中抗灾力量的有效服务范围以及资源配置，从而快速重现灾害景观，大致预测灾害损失。在灾害应急响应与快速救援指挥中选择最佳路径，调度与管理抗灾力量，对应急预案数据库进行决策支持，从而方便政府在灾时实施相应的应急预案，大致预测灾害波及范围，提前组织疏散人员财产，实施医疗急救等，辅助领导全面掌握灾情并进行救灾指挥决策[10]。

4 结论

人口、资源、财富的集中既是城市发展的动力，也为城市安全埋下了隐患。集成了“3S”技术的优势的空间信息技术在收集大量城市基础数据、动态和准动态跟踪监测、结合数据库技术和计算机技术建立专家应用模型等方面有着其他手段所难以比拟的优势。空间信息技术所具有的宏观性、实时性及动态性等特点，为城市公共安全提供了强大的技术支持，对城市公共安全事业的发展有着十分重要的意义。可以预见，随着空间信息技术和计算机技术的进一步发展，随着社会上下对于城市灾害和公共安全的日益重视，空间信息技术在城市防灾减灾和公共安全领域的应用将会越来越广、越来越深，从而为构建“以人为本”、“可持续发展”的和谐社会做出更大的贡献。

我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，平均每年造成近2万人死亡，直接 经济损失高达国家财政收入的1/4至1/6。而且，随着社会经济的发展和人类活动的增 强，自然灾害的损失还在以更快的速度增长，进入90年代已达到每年上千亿元的水平， 给人民生命财产带来了巨大损失，严重影响了我国的可持续发展。针对目前的灾害现 状，我国的部分学者在分析了我国当前减灾工作状况后, 提出了建立减轻自然灾害系 统工程的意见（马宗晋等，1990，1992），并对建立这样 一个系统的必要性和可行性 作了分析，对减灾系统工程的主要内容进行了详尽的论述（马宗晋等，1991；马宗晋 等，1998），指出我国的减灾系统工程应包含十个方面：监测、预报、评估、防灾、 抗灾、救灾、灾后安置与重建、教育与立法、保险与基金、规划与指挥，并对这十个 方面之间的相互关系作了分析。 但是，目前关于在我国建立减灾系统工程的问题上尚有一些问题值得研究：1）国 际上已有的减灾系统工程有那些特色，我们可以从中得到那些启迪？ 2）建立减灾系 统工程的过程中，需要解决那些最为紧迫的问题？本文将以美国和日本为例，讨论这 两个问题。 一、我国减灾系统工程现状

图1、我国减灾系统工程示意图 建国以来，我国政府极为重视减灾事业，先后成立了七大类的减灾管理部门，此外 全国防汛抗旱工作由国家防汛抗旱总指挥部负责，通过40余年的努力，使我国的减灾能 力已经有了长足的进步。 尽管前40多年的减灾工作取得了显著的成绩，但我国每年的灾害损失还在逐年上升 ，仅1996年就达到2800多亿元，1998年预计将会超过3000亿元。这说明自然灾害已成为 社会经济发展的最大制约因素之一，减灾已成为一个重大的社会问题。 目前，我国的减灾工作存在着一系列的问题，如：减灾立法尚不完善，缺少一个规 范全国减灾工作的综合性法律；没有一个长远的减灾机构及减灾物质储备；减灾通讯建 设滞后；减灾、救灾体制不完善；抗灾、救灾资金短缺；各种抗灾工程老化问题严重； 减灾工作未能纳入各级政府的经济发展计划中；各种减灾监测、预报等系统分散管理， 重复建设，效益较低；各地区没有制订与减灾工作要求相适应的社会经济发展政策。这 些问题的最终解决必须要依靠建立减灾系统工程，并在立法的基础上，由国家统一领导 这一系统工程。 各种自然灾害都不是孤立的，单靠某一种减灾措施是无法解决我国日益严重的灾害 问题的，特别是巨灾。要想更好地搞好减灾工作，必须强调由单项减灾走向综合减灾， 建立全国统一的减灾系统工程。减轻自然灾害的各种措施，包括监测、预报、评估、防 灾、抗灾、救灾、安置与新建、教育与立法、保险与基金、规划与指挥，都可以作为减 灾系统工程的一部分统筹考虑、综合实施（马宗晋，1991、1993、1998）。图1是我国 减灾系统工程的基本框架。 下面简要介绍防灾减灾系统工程各部分的含义：

11 监测 监测就是监视成灾预兆，测量变异参数，及灾后对灾情进行监视和评估等。对自然 灾害的监测是减灾的先导性措施，通过对自然灾害的监测提供数据和信息，从而进 行示警和预报，因而灾害监测的作用和任务是相当明确的，也是抗灾、减灾工作所 必不可少的一个重要环节。近40年来，中国已建成7大类自然灾害的单项监测网络， 这些监测网一般由国家综合台站、区域监测台站和各地方台站等几级组成。目前的 监测系统网主要处于单项发展，以通信手段为主的现状。各监测系统的发展极为不 平衡，这无疑影响了中国的灾害监测工作的进一步发展。由于各种自然灾害之间有 着有机的联系，因而今后的灾害监测系统的建设应该是在继续完善各单类监测系统 的基础上，逐步向全国性的综合监测网方向发展。首先进行灾害信息的交叉使用， 并建立全国性统一的灾害数据库，然后以遥感、遥测数值记录、自动传输为基础， 建立空、地、人的立体监测网和综合信息处理系统。

12 预报 预报分为长期、中期和短期预报，及临灾预报，它是减灾工作的前期准备和各级减 灾行动的科学依据。对预报工作，目前主要是强调灾害的群发性及链发性，突出研 究灾害的综合特点。在对综合自然系统的变异进行深入研究的基础上，加强对各类 单项自然灾害的预报工作，并逐步走向系统性、综合性的预报，这是当前灾害预报 科学中一个新的研究方向。 在中国，虽然各单项灾害预报均有一定的经验和理论基础，但总的预报水平却极不 均衡，如地震灾害的预报成功率仅为20%，而在短期天气预报方面则可达70%以上。 如果我们对自然灾害的监测、预报能力，数据分析方法上不进行重大改进的话，则 短期内是难以提高综合预报水平的，在这方面，大力引进先进的监测预报系统及手 段，扩大国际交往，加速信息交流与消化，是我们今后的努力方向。

13 评估 对灾害的评估是指在灾害发生的全过程中，对灾害的自然特点及其对社会的损害程 度作出的估计和判断。具体来说，评估又可分为：灾前预评估、灾时跟踪评估和灾 后灾情评估。对灾害进行评估是衡量减灾效益的主要手段，灾前评估的正确与否对 于研究灾害来临时的防范措施、抗灾救灾对策是必不可少的。灾时及时准确的评估 是现场领导进行抗灾决策的主要依据之一（如炸坝、移民、疏散等工作均需灾时评 估作为依据），灾后灾情评估对于救灾工作的开展，对于救灾人力、物力的筹集与 调动也是必不可少的。 灾害评估工作的重要性使得我们不得不下大力气去研究它的工作方法及各种实际问 题和理论问题。就中国目前的具体情况来看，尚缺乏一个科学的数据系统，尤其缺 乏全国统一的评估标准和方法。我们曾尝试按灾度将自然灾害划分为五个等级，在 此基础上研究灾害的评估方法，研究救灾防灾的责任等问题。

14 防灾 这里所说的防灾是指减灾的非工程性措施，如人员和可动产的减灾措施和灾时行动 计划等，具体来说，如大工厂的计算机系统、生产自动化流水线，国家文物的防灾 措施等等均属于防灾的范畴。在灾害预报和预警的前提下，在灾害发生之前，有效 地转移和保护各种可动产及人员也是防灾的一个重要课题。中国是一个灾情较为严 重的国家，每年因此而造成了巨大的经济损失，影响了经济持续高速地发展。所以， 使各级政府和全国人民认识到这一点，动员全社会都来关心和参与减灾活动，积极 行动起来，在平时作好防灾的一切准备工作，这样一旦灾害来临时，就会有所防范， 减少财产损失，这无疑将极大地推进经济的发展。

15 抗灾 同防灾相比，抗灾主要是指永久性和临时性的工程措施，如：建筑、堤坝、厂房等 工程性措施。在这方面，通过中国政府的努力，在过去的40年中，已经有了相当大 的进展，有着很好的抗灾工程基础，这对于抗水、抗风、抗海潮、抗震等抗灾工作 起到了重要作用。 作为抗灾工程措施，我们提倡在由工程选址到施工的每一环节，均应有防灾、抗灾 措施。在制定国土规划时，在进行城市建设与工程选址时，应回避风险程度大的地 区。 就近期来说，根据过去40年的防灾、抗灾经验，我们认为抗灾工程应包括以下几项： ①各大江河防汛抗旱工程；②重要大城市的防汛、抗震工程；③险堤、险库的加固 工程；④沿海地区的地面沉降防治措施；⑤山区的防塌、防滑工程；⑥国土绿化工 程。

16 救灾 救灾是指灾害发生时，对人民生命财产的急救，对次生灾情的抢险。救灾是一项极 为复杂的、社会性的、半军事化的紧急行为。从抢救到医学，从生活秩序到社会秩 序，从技术到工程，从决策到指挥，组成了一个完整的救灾系统。根据灾害预测预 报意见和灾害区划，需要有组织地采取针对性的综合措施，最大限度地减少灾害损 失，以利于灾后重建工作的顺利开展。目前主要应加强研究救灾的技术手段，增加 救灾设备，建立应急性的通讯网络系统和交通运输系统。

17 灾后安置与重建 每当大灾发生后，尽快安置灾民，解决他们的生活困难就成为一个社会最为紧要的 问题。由于中国经济发展还较为落后，各种医疗、住房体制尚未完善，因而缺乏这 方面综合的管理体制。为了预防今后各种灾害的侵袭，目前中国正在组织力量进行 各种类型城市、工矿企业的减灾预演工作，目的是为了在灾害来临时，妥善做好各 种救灾工作，特别是灾民的生活安置工作。 灾后重建，包括迅速恢复社会生活秩序和恢复经济生产，破旧立新，重建家园，这 是减灾工作最具体的表现。一次大灾过后，各种建筑设施的破坏，工矿企业的停产， 金融贸易的停滞，家庭结构的破坏等均会引起巨大的衍生损失，因此为了尽快安置 灾民，恢复生产，就必须强调灾后重建工作的极端重要性。中国政府平均每年有10 多亿元的资金用于自然灾害后的重建，同时在特大灾害后(如1991年大水后），还有 非灾区人民的救助及部分国际援助。但这还远远不够，我们的目标是要在中国建立 一整套完善的灾后重建体制，以适应于中国灾害多发的现状，在这方面的国际合作 和资金援助是十分必要的。

18 教育与立法 教育是一个国家的立国之本，是各项工作的基础，同样也是减轻自然灾害，提高人 民防灾减灾意识的重要手段。对人民的国情教育也应包含灾情教育，防灾减灾的常 识教育，要从儿童和学生作起，认真充实减灾知识，这是中国目前防灾工作中所面 临的一项最为紧迫的任务。在这方面，我们还十分薄弱，几乎处于一种空白状态。 现在所说的自然灾害中，有相当部分是由于灾害来临时，人们的惊慌失措或灾前不 重视防灾措施的完善而造成的。在过去的几年中，中国有关部门已进行了大量灾害 知识方面的宣传教育，虽然使人们的灾害意识有所提高，但灾害知识缺乏，承灾能 力低下，平时不重视减灾工作的现象依然存在。因而，继续加强灾害教育，提高全 民的减灾意识，仍是一项十分迫切的工作，要使人们平时就有灾情思想，只有这样， 在灾害来临时，才能镇定自若，全身心投入抗灾救灾活动中去。 灾害立法是最终保障防灾减灾体制顺利建立和发展的根本出路。为了保证各项减灾 措施的实施，节制人类盲目地开发和非科学活动，惩治对减灾工程和减灾工作的破 坏行为，必需制定法规，以法减灾。建立减灾各个环节的法规，进行全民族减灾法 制教育，建立减灾立法的执行与监督机构，是需立即开展的工作，并应首先着手制 定中国的"减灾法"和灾害评估规范。只有通过有关法律、法规的颁布，才 能从根本 上建立起全国统一的防灾体制，明确各级政府的职责，使人们在减灾活动中，有法 可依，依法行事。建议成立国家一级的减灾委及国家减灾中心，全面领导、组织、 协调各个部门和区域的减灾业务和科研工作，加速实现减轻自然灾害的目标。

19 保险与基金 抗灾、救灾，安置灾民，重建生产，需要大量的资金和人力物力。在中国目前经济 尚不富裕的情况下，适当应用保险与基金的策略无疑是一条可行之路。这样，就可 以动员全社会力量，集中一切可以集中的人力物力，投入到抗灾、救灾工作中去。 过去几年的实践证明，保险工作在重建灾区，安置灾民生活中发挥了巨大的作用， 大量保险款项的投入，极大地加速了灾区的经济重建。在中国经济体制改革的大潮 中，灾害保险是将保险工作推向社会化、市场化的最佳方式。目前，中国的灾害保 险业务尚处于摸索阶段，但国内外已有的事实说明它是减轻自然灾害的一项重要措 施。当前，我们需要扩大保险业务范围， 保险灾害区划，使全社会都来协助减灾、 救灾。 基金是指政府和社会筹集的专门用于灾后灾民生活救济的款项。中国目前尚未开展 这项工作，但国际经验表明，专项救灾基金的发放，对于灾区重建，人民生活安置 所起的作用绝不亚于保险。因而，随着中国经济的发展，国家和社会团体及个人收 入的增加，适时增设抗灾、救灾基金是十分必要的。

110 规划与指挥 减灾工作应作为经济建设的一项重要措施纳入国民经济和社会发展的总体规划，保 持经济的正向发展和减少负向效应是国民经济建设的一个重要方面，是缺一不可的。 自然灾害的发生，既有自然因素，也有人为因素；减轻自然灾害主要是在顺乎自然 规律的前题下，发挥人类的作用，运用技术、经济、法律、行政、教育等手段削弱、 消灭或回避灾害源；削弱、限制或输导灾害体；保护或转移受灾载体。这些目标的 实现，需要全社会协调行动，需要由某些行政部门进行管理。长期以来，减灾系统 分散成多个方面，处于分散管理的状态，既容易造成不同专业部门重建的浪费，又 不适应对减灾综合作用的认识和综合减灾的要求，因此为了有效地调动全社会力量 进行减灾活动，中央及省市政府应建立健全减灾组织，建立减轻自然灾害的指挥决 策系统，加强灾情联防、联抗工作。明确国家减灾工作重点，中国减灾工作的重点 应放在对国计民生有重大影响的多发性、突发性的特大灾害上，应对人口稠密、经 济发达，对中国政治、经济、文化有重要影响的灾害多发区重点加强组织工作。建 立减灾综合示范区，加强立法工作，促进国际减灾交流合作，特别是环太平洋地区 的减灾合作与交流。增加减灾工程投入，特别应加强与减灾有关的重大科研项目的 投入。

重大灾害的预防和进入抗灾、救灾阶段都要有一个统一协调强有力的指挥系统，它 也是单项和综合减灾预案的平时和灾时的执行系统，其关键意义显而易见，但由于 目前减灾管理体制上的某些弱点，减灾的指挥系统的组织方式和工作力度还急待研 究和加强。

二、同美、日两国的减灾系统的对比 美国和日本是世界上灾害防治工作做得比较好的国家，早在上个世纪，美日两国就 已开始针对本国的灾害问题进行立法工作，同时不断引进防灾新技术，修建抗灾工程，研 究灾害机制。在此基础上，建立和发展了适合各自国情的减灾系统工程，使得美日两国抵 抗自然灾害的能力大幅度提高，减少了灾害对经济建设的负面效应。在许多方面，它们的 经验值得我们借鉴。 图2和图3分别是美国和日本减灾系统工程的示意图。（略） 美国幅员辽阔，其国土面积同我国相近，主要灾害为飓风、地震、洪水、干旱等。 美国对灾害的战略主要是在于预防，并且下大力气研究与灾害有关的一系列基础理论问题 和社会行为，如：灾害预报、环境控制、灾情救治、灾后流行病防疫等等。 从图2我们可以看出，美国的减灾系统工程有如下几个重要特点：

1)、 重视对灾害的科学研究，特别是灾害发生的动力学机制问题的研究；

2)、非常重视灾害对自然环境的影响，将减灾和环境保护结合起来；

3)、把人与自然灾害之间的关系放在突出位置上，十分重视人的生命价值；

4)、从制度上、法律上把防灾、减灾作为联邦政府及州政府的一项日常任务确定下 来，有十分明确的责任划分；

5)、建立全国范围内的灾害网络，包括监测、预报、救灾、通讯等等，当灾情发生 时，各种服务系统自动进入救灾状态；

6)、联邦及州政府对于救灾、抗灾都有 专门的财政预算拨款。 日本的减灾系统有着其独有的特点，由于日本国土狭小，经济发达，因而灾害的发 生对日本经济的打击要远远大于同等程度的灾害对美、中这些大国的打击，因此，各届 日本政府均十分重视防灾、减灾工作。日本的主要灾害是地震、雪灾、洪水、 台风这几大 灾害，其次的还有火山灾害、滑坡等等。以上这些因素从根本上决定了日本的减灾系统工 程不同于美国和中国这样幅员辽阔、灾种繁多的国家的减灾系统工程。总体上说，日本的 减灾系统工程有以下几个特点： 1）十分重视对灾害的法制化管理 ； 2）重视主要灾害的防治工作，并制订专门的单项灾害防治法规，以指导国民的救 灾工作，如：大地震对策特别措施法、河川法等（程晓陶，1992）； 3） 建立由政府首相任主席的中央防灾委员会，指导和部署全国的减灾工作； 4）对于同减灾活动有关的各项计划，如：灾害科研、防灾设施、救灾行动、灾情 监测等均有专门的国家预算予以特别支持； 5）特别重视防灾通讯系统的建设，并将其作为一项单独的减灾工程加以建设，其 通讯网络从中央防灾机构一直到居民区， 形成了一个可以及时通报灾情，及时 进行救灾工作的现代化防灾通讯系统。 从美日两国的减灾系统工程中， 我们可以一些共同特点： 1）国家对减灾工作有充足的专项财政保证； 2）重视灾害基础理论研究； 3）大力发展防灾通讯网络； 4）利用法律、法规来管理减灾工作，并在建设适合各自国家的减灾管理部门； 5）有充足的救灾物质储备和十分发达的救灾紧急行动计划； 6）将减灾活动同经济发展，社会进步联系在一起； 7）强调提高人民的防灾意识。 三、对我国减灾系统工程的分析和几点建议 1、减灾系统工程的动态运行及其分析 由图1中，我们可以看出在整个减灾系统工程中，灾害立法和国家强有力的统一领 导是系统的龙头，没有这个龙头，就无法将一个庞大的系统工程管理起来。此外，无论 是建立中央及各地方的减灾管理机构、制订减灾国家预算，将目前分散的各单项减灾系 统统一起来，还是促进灾害保险、城市规划等，以及提高人民的灾情意识均需要以立法 为基础。 根据我们对现有减灾系统的分析，认为当前影响我国减灾系统工程能否顺利建立 和发展的几个关键问题是：1）灾害立法；2）资金投入；3）通讯联络；4）中央管理机 构；5）灾害科学研究。 2、几点重要建议 （1）建立我国自己的减灾法规体系，并依法建立防灾、减灾组织 从世界其他国家来看， 无不把灾害立法作为推进减灾工作顺利发展的基础。对于 经常发生的、对人民生命财产造成严重破坏的重大灾害，更是要制定专门的法律文件来 指导各团体及个人的减灾防灾措施。 就我国的情况来看，从1949年到1991年，我国已制订了同防灾、减灾有关的法律、 法令近百件。特别是1978年以来，我国的灾害立法工作开展较为顺利，颁布了许多有关 灾害的法律，如：《防震减灾法》等近70 件，但尚无一个综合性规范防灾减灾工作的全 面大法。作者认为，由于我国灾害问题的复杂性，迫切需要制定全国性的减灾方面的综 合性法律，如灾害基本法和灾害救助法，并完善现有的法律法规，使立法工作适应于我 国目前和未来的抗灾减灾工作需要。 《灾害基本法》是规范各级政府、组织、团体及个人在减灾工作中的责任和义务的 法律。它对灾害管理的基本内容、基本原则、管理制度、管理组织及大政方针予以原则 性规定，其中最重要的是有关灾害管理组织和灾害防御预算方面的内容。从长远的观点 来看，应该建立全国性的防灾减灾基金，由中央政府的相应专门机构来管理，以解决目 前我国普遍存在的减灾资金不足的严重问题。 《灾害救助法》是用于规范灾后对灾区开展救灾工作的减灾救助法案，其中应明确 根据分级负担的原则规定中央、地方、社会团体及个人在减灾救灾工作中的责任和义务， 确定减灾资金的来源，根据灾情的严重程度，按照不同的比例，来确定各级政府应承担 的减灾救灾费用。这样就可以充分调动地方政府的减灾救灾积极性，增强各级政府的灾 害意识，减轻灾害所带来的损失，促进经济的发展。 （2）加强政府对减灾工作的投入和管理 由于经济发展水平方面的原因，我国的减灾投入问题至今未能很好地解决，一方面 国家财政困难，拿不出更多的钱用于防灾减灾投入，另一方面， 由于投入不够，每年灾 害造成的损失越来越大，又影响了国家的财政税收；另外，各地方政府等、靠、要思想严 重，减灾投入意愿较为薄弱。这种现状使得灾害造成的损失一年比一年大，在个别地方， 还变成了社会的不安定因素。因而需要对当前的减灾投入政策予以改变，适应现代灾害 管理的需要，防灾减灾工作从根本上讲是一项利国利民的公益性事业，各级政府均应责 无旁贷地承担起这项任务，各种抗灾救灾的资金投入均应在政府的统一领导之下进行。 减灾投资可分为二部分：一是主动性的灾前投资，用于灾害预防和研究，以及修建 各种抗灾设施；二是被动性的减灾投入，主要用于灾后的救灾与灾民救济，灾区重建等 （孙玉科等，1992）。针对现在灾害损失越来越大的情况，特别是1998年的大水灾，我 们建议加大灾前主动性投资的比例，包括对各种已建工程的维护和改善。 在减灾投入政策方面，应实行分级管理、分级负责、分级负担的原则，采取小灾由 地方各级政府承担，大灾巨灾由中央政府和地方政府共同承担（中央政府负担大头）的 原则，并将减灾投资应列入各级政府财政预算中，随着经济的发展逐步增加其比重。 （3）建立现代化的减灾通讯联络系统 从各国的减灾系统运行情况来看，通讯问题处于一个十分突出的位置上。在我国， 情况同样如此，在图1中，我们可以看到通讯同几乎所有的措施之间都有着联系。从我国 历次灾害的救灾工作经验来看，通讯联络是通报灾情、疏散群众、请求支援的关键环节， 没有一个健全的通讯信息保障，减灾工作是无法顺利进行的。 由于历史的原因，我国的减灾通讯系统历来是一个薄弱环节，特别是县乡一级的通 讯系统有些还很落后。1996年云南丽江地震中，由于通讯中断，使得灾区灾情信息48小时 后才报告到北京，极大地延误了救灾工作的进行，同时造成部分灾区所受损失也非常大。 如果有完善、畅通的灾情预警和直至乡村一级的灾情通讯系统，救灾及时，损失就会小得 多。 目前,我国的公共通讯网还不够发达，加上有线电话网很容易受到自然灾害的破坏， 这就需要各级政府下大力气，增加通讯建设投入，特别是流动通讯系统的建设，确保灾害 来临时，通讯网络的畅通。 经过长期建设，我国一些与灾害有关的部门和行业已经建立或正在建设信息通讯处 理系统，如地震信息系统、气象信息系统等。我们现在需要的是在现有各类通讯网络的基 础上， 将各单项通讯网连接起来，一来能够充分利用现有的设施和能力，二来这是建立 全国灾害信息通讯网的一条捷径，建成后，将大大提高我国灾害应急快速反应能力。 参考文献 略

参考资料：

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