公文写作教程：第九章指示性公文（二）

第二节批复

一批复的含义和特点

(一)批复的含义

批复也是行政公文和党的机关公文中都有的文种。

《国家行政公文处理办法》对批复的功能作了这样的界定：

适用于答复下级机关的请示事项。

《中国共产党机关公文处理条例》对批复功能的界定几乎完全相同：

用于答复下级机关的请示。

批复跟指示有相似之处，都是指导性的下行文，所表达的内容都是受文的下级机关开展某项 工作的依据。不过，它们又有着很大的不同。

(二)批复的特点

1．行文的被动性

批复是用来答复下级请求事项的，下级有请示，上级才会有批复。下级有多少份请示呈报上 来，上级就有多少份批复回转下去。批复不是主动的行文，是公文中惟一的纯粹被动性文种 。另有两种公文也可以是被动性的，就是报告和函。不过，报告只有在答复上级机关询问时 才是被动的，函只有复函才是被动的，所以说，纯粹的被动性公文只有批复。

2．针对性

批复的针对性极强，下级机关请示什么事项或问题，上级机关的批复就指向这一事项或问题 ，决不能答非所问，也无需旁牵他涉。

3．集中性和明确性

由于下级的请示是一事一报，请示内容十分集中，相应的批复也是一文一批，答复的内容也 十分集中。因此批复的篇幅一般都不长。

批复的态度和观点必须十分明确。对于请求指示的请示，批复要给以明确的指示；对于请求 批准的请示，批复或者同意、批准，或者不同意、不批准。有时，由于情况的复杂性，原则 同意，但对某些个别环节提出不同的意见和要求，这是充许的，不违背态度明确的原则。但 如果观点不明，态度含混，令下级机关无所适从，就不合基本要求了。

4．政策性和依据性

对于撰写批复的上级机关而言，不管是发出指示还是批准事项，都必须有政策依据，不能随 意为之。对于发出请示的下级机关而言，批复一旦到达，就是行动的依据，不得违背。在这 些方面，批复和指示的特点是一致的。

二批复的写法

(一)批复的标题和主送机关

1．批复的标题

批复的标题一般采用公文常规模式写法，即发文机关＋主要内容＋文种。略有不同的是，批 复往往在标题的主要内容一项中，明确表示对请示事件的意见和态度，而一般公文标题中的 主要内容部分一般只点明文件指向的中心事件或问题，多数不明确表示态度和意见。如《国 务院关于同意陕西省撤销榆林地区设立地级榆林市的批复》，其中“同意”两字就是用来表 明态度和意见的。如果不批准请求事项，标题中可以不出现态度和意见，到正文中再表态。 如果是答复请求指示的请示，也无须在标题中表态。

2．批复的主送机关

批复的主送机关，一般只有一个，那就是发出请示的下级机关。

(二)批复的正文

批复的正文由三部分组成，分别是批复依据、批复事项、执行要求。

1．批复依据

批复依据主要涉及两个方面：一是对方的请示，二是与请求事项有关的方针政策和上级规定 。

对方的请示是批复最主要的论据，要完整引用请示的标题并加括号注明其请示的发文字号， 例如：“你省《关于变更西宁市行政区域范围的请示》(青政〔1999〕49号)收悉。”

上级有关的文件和规定是答复请示的政策和理论依据。可表述为：“根据××关于××的规 定，现作如下答复。”必要时，可标引文件名、文件编号和条款序号。如果下级请示的事项 在上级文件和规定中找不到依据，这样的文字便不需出现了。

2．批复事项

针对下级机关请示所发出的指示，做出的批准决定，以及补充的有关内容，都属于批复事项 。如果内容复杂，可分条表述，但必须坚持一文一批的原则，不得将若干请示合在一起用列 条的方式分别给以答复。

3．执行要求

对下级执行批复的要求可写在结尾处，文字要简约。如《国务院关于同意陕西省撤销榆林地 区设立地级榆林市的批复》的结尾：“榆林市的各级机构均应按照‘精简、效能’的原则设 置，所需人员编制和经费由你省自行解决。”如果只是批准事项，无需提出要求，此段可免 。

批复撰写要注意及时、明确、庄重周严、言简意赅。

【 范 文 一 】

国务院关于长沙市城市总体规划的批复

国函〔1993〕1号

湖南省人民政府：

你省《关于报请审批长沙市城市总体规划(1990——2010年)的请示》(湘政〔1991〕23号 )收悉。国务院同意修订后的长沙市总体规划，现就有关问题批复如下：

一、长沙市是湖南省的省会，国家历史文化名城。今后的建设和发展要根据城市性质，强化 城市政治、经济、文化、科技中心的综合功能。长沙、湘潭、株洲三市在地域上相邻，建设 中既要发挥城市群体的优势，又要考虑各自的特点，对区域性的生产力布局和基础设施建设 统筹安排，并在规划的实施中加强直辖市，避免重复建设和城市发展连绵成片。

二、到2010年长沙市城市人口控制在160万人左右。长沙市近年人口增长较快，要加强对人 口增长的管理，特别是控制市区人口的机械增长，要健全管理办法，实行归口管理，杜绝多 头审批，并要注意城市地区人口合理分布。

同意总体规划确定的城市规划区966平方公里的范围，要划定具体区界，切实加强实施管理 。按照合理用地、节约用地的原则，把城市建设用地严格控制在人均100平方米以内。

三、长沙市中心市区、马坡岭、望城坡、捞霞、坪塘等若干地区形成的组团式规划布局及功 能划分是合理的。近期要重点开发北部捞霞地区，有控制地发展东西两翼组团。要严格保护 组团间的隔离绿带，不得任意侵占。各类开发区要按照城市总体规划进行选址和布局，并实 行统一的规划行政管理。要通过土地使用制度的改革，对城市用地进行调整和布局优化，促 进房地产业的健康发展。

四、目前长沙市城市基础设施还比较薄弱，要依据城市总体规划，统筹安排，加快城市道路 、通信、民用燃气以及重要的区域性基础设施的建设，搞好新区开发和旧城改造。

新区开发要按照统一规划、综合开发、配套建设、基础设施先行的原则，开发一片、建成一 片，有计划、有步骤地滚动发展。旧城改造要按照详细规划，尽可能集中成片地进行。要适 当疏解旧城人口。更新城市基础设施，拓展公共绿地。

长沙是国家重点防汛城市，要努力提高城市防洪、排涝能力，合理分配和使用湘江岸线。

五、长沙市古代文物和近代有纪念意义的革命文物十分丰富，城市自然环境优美。要从整体 环境入手，加强对各级文物保护单位的保护，尤其要注意保存反映我国人民艰苦斗争历程的 革命文物与历史环境，以昭示后人，教育后代。要加强岳麓山风景名胜区保护，严禁对景区 用地的蚕食，望城坡组团的建设安排要考虑岳麓山风景区的景观要求。要规划并建设好包括 湘江沿江地区在内的城市三大风光带，完整地展示长沙历史文化名城的风貌特色。

六、经批准的长沙市城市总体规划中的各项规定是建设、管理城市的依据。要在城市总体规 划的基础上，抓紧城市控制性详细规划的编制工作，进一步充实和完善地方性城市规划设计 及管理的行政、技术法规，依法行政，保障城市规划的实施。长沙市人民政府要加强对实施 城市规划的领导，充分发挥城市规划的龙头作用，搞好城市各项建设，把长沙市逐步建设成 为我国中南地区发达、经济繁荣、生活方便、环境优美的现代化文明城市。

国务院

一九九二年十二月二十一日

第三节意见

一意见的含义、特点和类型

(一)意见的含义

《中国共产党机关公文处理条例》将意见列为公文主要文种之一，对其功能给出如下定义：

用于对重要问题提出见解和处理办法。

2001年施行的新的《国家行政机关公文处理办法》在主要公文种类中新增了“意见”这一文体，对其功能的表述与《条例》基本一致。以前行政公文的12类13种主要文体里没有“意见”，但这并不是说行政公文中就不使用意见这 种文体。事实上，行政机关也经常使用意见来传达有关指示、布置某些工作。例如2000年2 月20日出版的当年第5号《中华人民共和国国务院公报》，就刊登了三篇意见。其中有两篇 是作为通知的转发或发布对象出现的。建设部等六单位制定的《关于工程勘察设计单位体制 改革的若干意见》，由国务院向全国各省市自治区及各部委作了转发。教育部制定的《关于 新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》，是教育部自己用通知的形式发布的。还有一篇 是教育部的《关于进一步加强中小学教育技术装备工作的意见》，它是以独立公文的形式直 接向各省、自治区、直辖市教委、教育厅发布的，发文字号是“教基〔1999〕11号”。

(二)意见的特点

1．指导性

意见虽然在文种的字面含义上没有指示、批复那样明显的指导色彩，似乎只是对某一工作提 出些意见供参考，可实际上它也是指导性很强的一种文体。只所以不采用指示等指导色彩强 的文种行文，主要有下列一些原因：

一是为体现党政分开的原则，党的机关在涉及政务时不宜采用指示等文种。

二是有关部门虽然对下级同类部门有业务指导权，但并没有行政领导权，采用指示显然没有 采用意见更合适。

三是意见的内容业务性强、规划性强、组织性强，而这些内容采用较生硬的文种不如采用意 见这样较委婉的文种更合适。

尽管如此，意见对受文机关来说，仍然有较强的约束性，下级机关要遵照执行。

2．针对性

意见有着较强的针对性。它总是根据现实的需要，针对某一重要的问题提出见解或处理意见 ，例如，我国在提倡开展素质教育以来，中小学的现有教育技术装备显得不能适应素质教育 的需要，教育部就及时对加强这一工作提出了意见。党内的民主生活会质量有待提高，中组 部就及时下发了《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》。这 些意见对于解决目前存在的问题，都起了积极的作用。

3．原则性

意见通常不是具体的工作安排，总是从宏观上提出见解和意见，要求受文单位结合具体情况 ，参照文件中提出的精神来办理。下级机关在落实意见精神时，比起执行指示有更大的灵活 处理的余地。

二意见的分类

(一)规划性意见

规划性意见是对某一时期的某一方面的工作提出的大体构想。它的特点是适用时期长，内容 宏观化、整体化，类似于规划、纲要等计划性文体。它指示了一个时期内某项工作的要点、 原则和努力方向，但一般没有具体的方法和措施。教育部在1999年8月用通知的形式发布的 《关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》，就是一个面向21世纪的宏观化、纲要化 的意见。

(二)实施意见

实施意见一般是为贯彻落实某一重要决定或中心工作所制定的实施方案，它重在阐发上 级的有关精神，使下级单位对上级的文件精神有更深入的理解，同时提出较为具体的行动方 案和工作安排。例如《中共河南省委河南省人民政府关于贯彻〈中共中央、国务院关于深 化教育改革全面推进素质教育的决定〉的实施意见》(豫发〔1999〕28号)。

(三)具体工作意见

对如何做好某项工作提出意见，所涉及的内容比较具体，有时还会有一些可 *** 作性的办法、 措施等。中央组织部发布的《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的 意见》，就是比较具体化的组织工作意见。行政机关的一些意见可以更具体地指向某项工作 ，如国务院办公厅2000年1月14日转发的，由交通部、财政部、公安部、国家计委联合制定 的《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作的意见》。

三意见的写法

(一)意见的标题和主送机关

1．意见的标题

意见的标题有两种常见写法。

一种是由发文机关＋主要内容＋文种组成，如《中共河南省委河南省人民政府关于〈关于 中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》。

另一种由主要内容＋文种组成，如《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会 质量的意见》

2．意见的主送机关

分为两种情况：需要转发的意见，没有主送机关这一项，但转发该意见的通知，要把主送机 关写清楚。直接发布的意见，要有主送机关，主送机关的排列方法和一般公文相同。

(二)意见的正文

1．发文缘由

这是意见的开头部分，主要写出发布意见的背景、根据、目的、意义等，但不面面俱到。文 字根据具体情况可长可短，最后以“现提出以下意见”、“特制定本实施意见”等过渡性语 句转入下文。如交通部、财政部、公安部、国家计委联合制定的《关于继续做好公路养路费 等交通规费征收工作的意见》一文的开头：

近几个月来，一些单位和个人错误地认为《中华人民共和国公路法》修改后即可不缴纳公路 养路费等交通规费，因而出现了拖欠、拒缴、抗缴公路养路费等交通规费事件，造成了国家 交通规费大量流失。为保障公路养路费、车辆购置附加费等交通规费征收工作的正常进行， 现提出如下意见：

这个开头前面叙述了发文的背景和根据，后面指出了发文的目的和意义。

2．意见条文

这是意见的主体，要把对重要问题的见解或处理办法一一写明。

如果是规划性意见，内容繁多，可列出小标题作为各大层次的标志，小标题下再分条表述。 如《中共河南省委河南省人民政府关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》一文， 主体就分为五大部分，各自冠以小标题，分别是：一、教育发展的目标和任务；二、深化教 育改革的政策措施；三、切实增加教育投入；四、加强教师队伍建设；五、切实加强对教育 工作的领导。每一小标题下列出若干条文，共计28条。

如果是内容较单纯集中的工作意见，主体部分直接列条即可，不必再设小标题。如《关于继 续做好公路养路费等交通规费征收工作的意见》，主体部分就直接分为五条。

3．执行要求

有些意见需要对贯彻执行提出一些要求，可以列入条款，也可单独在正文最后写一段简练的 文字予以说明。如无必要，此项免除。

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