宪法监督的体制和方式

一、宪法监督制度的含义衫裂

违宪审查制度，也称宪法监督制度，是指根据宪法规定或依据宪法惯例，拥有宪法监督权和宪法解释权的特定国家机关依照一定的程序，

审查和裁决一切法律、法规、政令和行为是否符合宪法，以维护宪法权威，保证宪法实施的制度。亚里士多德说："法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律"。在一个法治社会中，公民当然需要遵守法律、法规和政府的政令，然而，要求公民遵守法律、法规和政府的政令，首先需要法律、法规和政府的政令本身是正义的，具体而言，法律、法规和政府的政令本身应当是合法的、合宪的。但在现实生活中，不可能每一部法律、法规和政府的政令全都能做到这一点，任何人的理性都是有限的，而且，任何人都不可能没有自己的好恶和利益。因此，法律、法规和政令是有可能出错，有可能不公正的。一个健全的法律秩序，显然应当设计一种自我纠错机制，对于法律、法规和政令中的错误，当发现其与宪法有违背之处时，予以纠正，这就是违宪审查制度。[1]

二、违宪审查制度的几大模式

作为特定历史条件下的产物，宪法监督制度已有两三百年的历史。由于各国的历史背景、法律传统、具体国情的差异，宪法监督权利具体由哪个机关来行使，在不同的国家有所区别，甚至有的国家还设立了专门的机关来行使宪法监督的权力。从目前世界各国的宪法监督制度来看，大致有如下三种立法模式。

1.立法机关或迅闭监督制。又被称为议会型或代表机关监督模式。是指权力机关依照法定程序审查法律、法规、行政命令等规范性文件是否符合宪法的监督制度。这种模式起源于英国。在18世纪到19世纪最为流行。社会主义国家的第一部宪法--即1918年的苏俄宪法就是遵循议行合一的原则，明确规定由最高权力机关来监督宪法的实施

2.司法机关监督制。又称司法审查制，是指由普通法院通过司法程序依照司法原则对正在审理的各类案件所涉及的作为该案件审理依据的法律、法规和行政命令等规范性文件的合宪性进行审查的监督制度。这种模式起源于美国的马伯里诉麦迪逊案。据统计，当今世界中，仿效美国采用这种模式的国家多达60多个，使得这种模式成为一种影响面比较广泛的宪法监督模式。

3.专门机关监督制。又成特设机关监督制，是指由特设机关根据特定程序审查法律、法规及行政命令等规范性文件的合宪性，并有权撤消违宪的法律、法规、行政命令等规范性文件的监督制度。在世界各国中，最早确立专门机关监督宪法实施的国家是奥地利，这种模式确立以后，世界各国尤其是欧洲国家纷纷效仿，但由于各国的历史文化背景等不同，各国在确立专门机关监督模式时，专门机关主要有两类，一类是专门的政治机关如法国的宪法委员会，一类是特定的司法机关如以德国为代表的宪法法院。现在，各国违宪审查中以一种体制为住兼采其它体制优点，各种体制互相结合渗透的情况越来越多，如摩洛哥、瑞士等。 [2]

三、违宪审查制度的确立及其实践

我国现行宪法沿袭1954年宪法和1978年宪法的规定，实行最高国家权力机关监督制度。这种机制是在计划经济时代形成的，不仅深受传统的权力观念的影响，而且也受到国外一些政治因素的影响，昌戚虽然它对于监督宪法实施、保障宪法权威起到了一定的作用，但实际上并没有严格意义上的宪法监督体制，有关宪法监督的规定也有些过于粗疏，。不可否认，我国的宪法监督制度还存在着许多缺陷和不足，其突出表现在以下几个方面：

1.从法律规定来看，提起违宪审查的主体过窄。按照立法法的规定，有权启动违宪审查的主体是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会。其他国家机关、团体、企事业组织以及公民只有建议权，没有启动权。这种法律制度设计的本身限制了提起违宪审查的主体范围，不利于公民权利的行使。特别是从实践中看，有权提起违宪审查的机关很少提起，实际上提起违宪审查的都是公民个人。

2.缺乏宪法监督程序。所谓的宪法监督程序就是指宪法监督主体在行使宪法监督权时所必须遵循的方式、步骤、时限等一套规则体系。而我国宪法虽然对宪法监督的主体、方式和内容等作了比较详细的规定，但却没有程序可依，对于宪法监督机关在行使宪法监督权时如何开展活动没有作具体的规定，使得宪法监督机关开展工作时无章可循，实体上虽有法可依，程序上却无法可循。

　3.宪法监督的内容缺失，监督对象的范围过窄。从理论上讲，宪法监督的对象应该包括违宪现象，既包括立法上的违宪，也包括行为违宪。从现行宪法规定的宪法监督内容来看，主要涉及的是对法律、法规以及行政命令等规范性文件的合宪性的监督，对行为的监督涉及的不多，政党行为、社会团体、企事业单位等不在监督范围之内，其实这些行为更容易侵犯公民的权利，影响国家的政治活动，他们作出的决定以及指定的内部规则可能影响到公民宪法上的实体权利或者程序上的权利。而我国宪法没有将这些本来就属于违宪审查范围之列的行为纳入违宪审查中去。对于国家机关的行为就有相当一部分无法审查，如全国人大制定的法律或发布的决定若违宪，全国人大常委会不能审查，同样，全国人大常委会指定的法律自己也不能审查其合宪性。[3]

完善宪法监督制度：

一、提高全民的宪法意识

切实开展形式多样的普法教育，增强全民的法律意识：一方面要加强先发的宣传、教育工作，及时作出宪法解释，使公民在具体的实践中感盯饥迟受到宪法的存在和威严；另一方面要提高各级人大代表的宪法素养，把监督宪法的实施作为自己的首要职责。

二、扩大宪法监督范围

目前我国的宪法监督主要有两种方式：一种是全国人大及其常委会在审议法律草案时对该草案是否与宪法相抵触进行事前审前；另一种是对已通过的报全国人大委员会备案的法规、规章是否与宪法相抵触进行事后审查。也就凯李是说，其监督对象仅限于国家机关制定的规范性文件，而现实生活中大量存在的其他形式的违宪行为和现象却得不到应有的监督。例如“乙肝病毒携带者就业歧视案”，在案例中，公民享有的公民基本权利均受到了不同程度地侵犯，却没有刑事、民事、行政等有效的救济手段，这其实是一种严重的违宪行为。然而这些却不在现行的宪法监督范围之内，从而使宪法的威严大大降低。宪法监督委员会或宪法委员会应负责涉及宪法监督的一切事务，包括解释宪法、提出对宪法修正的意见和建议、进行违宪审查、受理宪法诉讼等。宪法监督的对象应尽量广泛，至少应该涵盖以下三个方面：审查法律、法规的合宪性；审查国家机关及其工作人员以及各政党、各社会团体、全体公民行为的合宪性；处理国家机关之间的权属争议。

三、完善宪法监督程序

宪法作为具有最高法律效力的根本大法，其法律效肢笑力必须通过一定的程序来实现。宪法监督活动的程序应当包括宪法监督活动的全过程，即解释宪法程序、提出对宪法修正的意见和建议程序、违宪审查程序和宪法诉讼程序等。在程序设计上有两项内容必不可少：一是设计具体的违宪审查程序，即有哪一个机构具体受理；二是公民个人在认为自己的宪法权力受到侵犯时，如何向有关机关提出审查建议。

四、健全违宪审制度

违宪审查监督制度，是指通过对一国的立法和行政行为是否符合宪法进行审查，对违宪行为予以纠正和制裁，以保证宪法的实施，维护宪法的尊严。违宪审查的目的是通过建立一套行之有效的违宪审查、纠正机制，保障宪法的真正贯彻与实施；通过对违宪行为的审查处理；保障公民的权力和自由的实现，保证国家权力的运行符合宪法和人民的利益，维护宪法所确立的国家政治、经济和社会生活等方面的基本制度和基本原则。因此，目前在法律违宪的可能性被排除的情况下，要扩大违宪审查的范围，在实际审查中，不仅要对行政法规、地方性法规等规范性文件进行审查，而且将全国人大及其常委会制定的法律也纳入到审查范围。

五、设立相对独立的宪法委员会 

当代世界有三种宪法监督模式，即议会或权力机关监督模式、普通法院监督模式、专门机构监督模式。宪法监督模式必须与特定国家的政治、经济、文化的具体环境相适应，才能发挥其应有的作用。在专门机构监督模式中，独立的宪法委员会是适应我国国情和现实需要的一种最佳模式。宪法委员会一般被认为是一种政治性机构，它在组织形式上比较灵活、富有d性

易于为人们所接受。具体做法是：在全国人民代表大会下设立独立的宪法委员会，由该委员会独立行使宪法监督权。这个机构既无立法职能，更不能参与政府活动，其职责就是对法律、规范性文件以及国家行为进行合宪性的监督、审查和裁决，纠正和处理违宪行为。该机构依法独立行使宪法监督权，其监督活动不受其他国家机关、组织和个人的干涉，以保证宪法监督活动的真实和公正。其次，这个专门机构不能违反我国现行政体，虽然具有一定的独立性，但是它仍然是国家最高权力机关下的一个独立机构。在坚定地树立宪法和法治思想，养成依宪、依法办事的习惯。教育和严格要求机构内的各组织和党员切实尊重和认真遵守宪法和法律，对宪法制度切实做到监督，最终使我国宪法监督制度得到正确的贯彻和实施。

维护宪法尊严，保障宪法实施，关系到国家长治久安，关系到我国公民宪法政治民主权利和自由的实现与保障。我们应当坚持社会主义和法治原则的前提下，充分考虑到我国现行政治体制的实际情况，借鉴外国宪法监督制度中切实可行的方法，建立和健全一整套完善的宪法监督制度，使我国宪法真正得到贯彻实施，使其发挥应有的作用。完善我国的宪法监督制度，是一项紧迫而重要的任务。建立一套具有中国特色社会主义宪法监督体制，从而促使社会主义治法建设在宪政的良好轨道上运行。

近代以来，由于宪法在配置国家权力、协调各利益集团之间的关系以及保障公民基本权利和自由方面独具的功效而在各国的政治文化背景中获得了广泛的承认。我国在1999年的宪法修正案中明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，这标志着我国开始进入了法治国家的建设。依法治国，其核心是依宪治国，维护宪法的最高权威。相应地，如何保障宪法的实现就成为各国政治家和理论工作者所关注的中心问题。

近年来，学界对宪法监督模式的构建进行了广泛的探讨，并灶蠢对我国宪法监督模式的基本框架提出了各种设想和见解。笔者认为，构建符合我国国庆和实际需要的、富有实效的宪法监督模式，实质上也是对我国现行政治体制的改革和完善。本文对各国现行的宪法监督模式缺陷进行分析的基础上，拟提出一种新型的宪法监督模式——复合宪法监督模式，以期对于我国宪法监督模式的实践有所裨益。

一、 现行宪法监督模式的比较分析

自1803年马歇尔建立正式的宪法监督制度以来，经过近两个世纪的努力，各国在建立和健全宪法监督模式方面取得了巨大的成就。但现在仍然存在各种问题。以主体为标准，现行宪法监督模式主要有三种，即议会型宪法监督模式、普通法院型宪法监督模式和宪法法院型宪法监督模式。

（一）议会型宪法监督模式优缺点比较

议会型宪法监督模式是由最高国家权力机关行使宪法监督权的一种宪法监督形式，以英国为代表，在宪法监督制度的初创时期曾经有着广泛的影响。19世纪欧洲大陆诸国，如法国、德国、意大利等以及之后的社会主义国家普遍采用了议会监督宪法实施的模式。其最大的优点就是权威性。立法机关作为国家权力机关，享有立法权力，在国家机关体系中具有极高的地位，它可以采取各种必要的法律措施，并利用其影响力和制约作用来保障宪法的贯彻实施。但议会型宪法监督模式的缺点也是比较明显的。

1、缺乏有效性。由于在通过法案时，议会一般都在立法程序中对法案的合宪性进行专门的审查，只有议会认为是合宪的法案才会投票通过。这样，对于实践中引起宪法争议的法律，议会的立场都是明确的，即法律的合宪性不容置疑。因此，由立法机关审查法律的合宪性就失去了宪法监督的意义。即使议会在法律颁布后发现其确实违宪，但如果宣布自己通过的法律违宪必然会损害自己的权威和尊严，因而立法机关是不愿宣布其违宪的。

2、缺乏连续性和专门性。第一，议会的工作方式是会议制，每年或数月定期召开一次会议。而违宪事件的发生，是不分时间的。因此，议会的工作制度不利于违宪行为的及时纠正和处理。第二，宪法监督往往与复杂的、多样的技术性、政治性问题相关，需要专门的知识与丰富的经验。在这方面，议会也不擅长。

3、缺乏时间和精力。20世纪以来，议会处理的社会事务在数量上远远超过议会制度建立后的任何一个时期。议会的立法任务非常繁银辩空重。面对大量复杂的、迫切需要解决的社会问题，议会往往无暇顾及，只能把部分立法权委托给政府行使。在这种情况下，指望议会从堆积如山的议案之下抽出时间来审查法律的合宪性显然不切合实际。

基于立法机关的性质及其在时间、精力等方面的不足，现在采用议会型宪法监督模式的国家越来越少。原来采用议会型宪法监督模式的前苏联和一些东欧国家在其解体以后纷纷放弃原有的宪法监督模式而采用专门机构监督模式。

（二）、普通法院型宪法监督模式的优缺点

普通法院型宪法监督模式是指宪法监督权由普通法院行使的宪法监督模式，以美国为代表。在美国的司法审查制度下，宪法监督存在于整个司法系统，与普通的司法管辖并无本质的区别。其优点在于，公民的基本权利在遭受侵犯以后可以在各级法院得到及时而有效的解决，法院的独立性在一定程度上可以保锋瞎证裁决的中立性、超然性和公正性，并成为制衡立法和行政机关的重要砝码。

任何一种宪法监督模式的建立必须与特定国家的政治、经济和文化的具体环境相适应，才能发挥其应有的作用。普通法院宪法监督模式并不适合我国的实际情况和需要，其理由有以下几点：

1、从体制上看，它与我国人民代表大会制度的权力运行机制不相符合。普通法院宪法监督模式是建立在三权分立和制衡的原则基础上，体现司法机关通过违宪审查对立法和行政权力进行限制。而按照我国现行宪法的规定和人民代表大会制度的基本理论，全国人大及其常委会是最高国家权力机关，人民法院作为行使审判权的机关，在地位上从属于国家权力机关，人民法院行使审判权的司法活动是执行法律的活动。由一个执行法律的机关来审查立法机关的法律的合宪性，显然是不适宜的，也将打破我国现行的权力运行机制。

2、普通法院型宪法监督模式也不适合我国法律和文化的传统。实行这一模式的大多为英美法系国家，其实行的是判例法，遵循先例约束原则，法院的判决具有法律的效力；法官对法律的解释具有造法的作用。而在我国的法律结构和传统中，判例不具有法律的效力，也不存在先例约束的原则。并且我国司法实践与法律理论已形成的定式是宪法不能为法院所适用，法官也不具有造法的功能。这样一种传统，很难适应普通法院的宪法监督模式，即使采用了，也难以发挥预期的作用。

（三）、宪法法院型宪法监督模式的优缺点

宪法法院型宪法监督模式的确立，既有扬弃议会监督模式的经验，又有移植美国模式失败的教训，应该说比较全面和先进。宪法法院既能行使抽象审查权，又能受理宪法控诉，兼具了议会型和普通法院型宪法监督制度的优点。既保证了违宪行为得到及时处理，又保证了违宪审查权力的统一性。但是，尽管宪法法院型宪法监督制度兼具了两种模式的优点，在以下方面仍有不足之处：

1、缺乏有效性。宪法法院是行使违宪审查权的唯一机关，虽然能够保证违宪行为得到及时纠正，但法官数量有限，往往满足不了大量宪法诉讼案件的审查要求。

2、缺乏准确性。由于宪法法院不采取司法审级制度，而实行一审终审制，缺少司法审级制度的制衡因素，容易导致草率断案；而且宪法法院的法官任命政治性较强，其裁决不可避免地要受到政党及国家政策的影响。

3、缺乏合理性。例如，在法国，宪法委员会实行事前审查制度，但享有提诉权的范围太窄，只有总统、总理、两院议长以及60名国民议会议员或者60名参议院议员可以联合提请审查法律，普通公民、社会组织不享有提诉权。经过宪法委员会事前审查后的法律，即使明显违反宪法，任何国家机关、组织和个人都不得对它提起审查，这就排除了宪法委员会在法律颁布以后纠正的可能性。

总之，现行宪法监督模式或者权威性不足，或者有效性不够，从而影响了宪法监督作用的充分发挥。因此构建理想的宪法监督制度，必须兼顾宪法监督的权威性和有效性，建立复合宪法监督模式能够充分发挥宪法监督的作用，维护宪法的权威。

二、复合宪法监督模式的构建

——立法机关与专门机关的结合

如前所述，现代宪法监督制度都不可避免地存在这样或那样的缺陷，笔者认为，应该要最大限度地吸收各种宪法监督制度的积极因素并避免其消极因素，必须把宪法监督权分为最终决定权和强制性建议权，分别由立法机关和专门机关行使。这两个机关共同构成宪法监督主体，我们把它称之为复合宪法监督主体。其中立法机关行使最终决定权，专门机关行使强制性建议权。具体的设想如下：

1、体制。在全国人大中增加设立独立的宪法委员会行使违宪审查权，这样我国的宪法监督体制是全国人民代表大会的宪法监督与宪法委员会的专门违宪审查相结合，由全国人大行使最终决定权，由宪法委员会行使强制性建议权。所谓强制性建议权是一种具有约束力的建议性权力。在这一权力形式之下，专门机关提交的建议案，立法机关必须无条件到列入立法机关的议程并付诸表决，如果立法机关不能以三分之二以上多数（普通法律通过时只需二分之一以上多数）否决建议案，建议案将自动生效。这样可以弥补纯粹由立法机关实行宪法监督有效性差的缺陷。

2、性质和地位。宪法委员会是在全国人大领导下实施违宪审查的专门机构，依据宪法独立行使职权，对全国人大负责。宪法委员会在地位上从属于全国人大，受全国人大的监督。全国人大行使监督宪法实施的最高权力，而宪法委员会独立行使职权，可使其具有较高的权威和能力，有效地保证宪法监督的具体实现。

3、组成和任期。宪法委员会的成员可以由全国人大会议主席团提名，全国人大批准，国家主席任命。在成员的结构中，曾经担任过人大和政府工作的人员、法官和检察官以及政治和法律专家应当有一定的比例。除了专家和学者外，当选后不得再兼任原来的人大、政府与司法工作。宪法委员会实行任期制，可以连选连任。在任期上可以借鉴西方国家的做法规定较长的期限，同时采取定期部分更换的方式。

4、职权。从我国的国情出发，对宪法委员会的职权不宜规定太宽，大致可以包括以下内容：（1）审查法律、行政法规、地方性法规和规章的合宪性；（2）裁决国家机关之间的权限争议，即权限争执裁决权；（3）解释宪法的职权；（4）接受有关宪法问题的咨询，主要是有关国家机关在制定法律规范性文件时，以及政党在提出有关国家重大问题的政策时，涉及规范性文件和政策的合宪性问题，可向宪法委员会提出咨询，由其作出答复意见。（5）强制性的建议权。

5、审查方式和范围。（1）宪法委员会的审查方式，可以采取事先审查和事后审查相结合的方法。事先审查主要适用于全国人大及其常委会的立法，事后审查则适用于所有法律和法规。（2）宪法争议案的提出和受理，宪法委员会根据有关组织和人员的提议和申请，受礼宪法争议案件。由全国人大主席团和全国人大常委会委员长会议提议审查的，宪法委员会必须受理，并且应当在法定的期限内作出决定。（3）宪法委员会的决定可采取裁决和审查意见等形式，对立法草案和宪法咨询可采取审查意见的形式；而对法律和其他规范性文件的合宪性争议的审查结论则应采用裁决的形式。

6、效力。从我国人民代表大会制度的权力运行体制出发，宪法委员会作出的裁决效力可分为两种：（1）宪法委员会认为全国人大及其常委会制定的法律违宪，可以向全国人大（闭会期间向全国人大常委会提出修改的建议，如果全国人大或者常委会不能以全体代表的三分之二以上多数通过，则应当发生效力，对违宪的法律予以修改。（2）宪法委员会作出的法律合宪的裁决，以及行政法规、地方性法规和规章违宪的裁决，一经做出即发生法律效力，被宪法委员会裁决违宪的上述规范性文件的全部或部分条款即丧失法律效力。

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