一、地方政府专项债券项目绩效评价指标体系的进展
从发行地方政府债券开始，我国各地就开始了专项债券项目的绩效评价的 探索 。目前取得全国层面制度性成果主要有两项，构成各地区开展专项债券项目绩效评价的基本依据。
一是财政部2013年颁布的《预算绩效评价共性指标体系框架》中的项目支出绩效评价共性指标体系框架。其一级指标主要包括投入、过程、产出、效果。
二是财政部2021年颁发的《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》。该办法中对绩效管理的原则、事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理及评价结果应用等方面，做出了明确规定，并强调绩效评价指标框架和绩效评价提纲，由省级财政部门结合实际情况自主制定，参考《项目支出绩效评价管理办法》有关范例，并突出专项债券项目资金绩效评价特点。管理办法为地方政府专项债券绩效评价提供了基本依据，特别是决策、管理、产出、效益等一级指标体系建设有了明确的思路。
与此同时，各地区根据地方政府专项债券项目绩效管理的需要，制定和颁布了一些地方性的专项债券项目绩效管理制度，并设计了项目绩效评价指标体系，如北京、山东等地较早发布了地方政府债券绩效管理办法。各地区的实践和 探索 ，为专项债券项目绩效评价指标体系建设奠定了良好基础。
二、地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设存在的重点难点问题
根据《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，以及各地区开展专项债券项目资金绩效评价的实践，目前在地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设中，还存在一些需要突破的重点难点，主要体现在以下几点：
1、项目建设的跨年度性与财政绩效评价的年度性，在指标设计和运用中如何实现两者的有机结合。专项债券项目当年能够完工、投入使用得较少，大多数项目建设运营的时间一般在2年以上，且专项债券的期限最长的可达30年。但财政部门为主体的绩效评价是每年都开展，且作为下一年度财政预算安排的重要依据，这就需要把全生命周期周期评价和年度评价相结合。
2、项目事前绩效评价环节的选择与指标设计。专项债券项目项目事前绩效评价，关系到项目是否符合专项债券管理要求，能否按期偿还债券本息等重要决策事项。但专项债券项目决策较为复杂，其属于政府投资项目，立项由发改部门审批，政府投资项目涉及环保、土地、规划等诸多部门的审批，如委托其他部门开展事前绩效评价，指标不宜繁杂。
3、专项债券项目绩效目标、行业绩效指标的设置与部门之间的配合问题。从目前专项债券项目涉及的领域来看，较为广泛，除土地储备、棚户区改造和公路专项债券外，还包括高校建设、公共卫生、公共文化、乡村振兴、精准扶贫、环境保护等三十多个具体的行业，其绩效目标与评价指标的建立就较为复杂，部门之间的协调与配合就十分重要。
4、专项债券参与资金拼盘项目的绩效评价指标设置问题。我国各地区发展不平衡，政府投资项目来源较多。有的项目既有中央和省财政投入的资金，也有市县政府的预算安排。在专项债券资金参与资金拼盘项目的情况下，其绩效评价就面临绩效分摊的标准、绩效评价指标设置的准确性等问题。
5、专项债券具体项目绩效评价指标与宏观、中观角度绩效评价的指标选择问题。目前财政部发布的《预算绩效评价共性指标体系框架》、《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》都是具体项目的微观评价。但专项债券项目都是公益性项目，除项目本身的绩效外，还有很强的外部性，在评价指标设计上面临如何处理微观评价指标与宏观、中观角度绩效评价的指标选择问题。
三、积极推进地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设的思考
针对我国地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设存在上述问题，结合“十四五”时期经济 社会 发展对专项债券资金的需求，以及开展绩效评价，提高资金使用效益的需要，我们认为，可重点开展以下几方面的工作：
1、建立项目全生命周期的绩效评价指标体系，并根据项目建设和运营的进度，将绩效目标和评价指标分解到各个年度，开展年度的绩效评价，实现两者的有机结合。在项目建设阶段，就评价资金使用进度、工程使用进度、工程建设质量、风险管理等指标，而不考核其 社会 经济和生态效益指标。
2、项目事前绩效评价环节，除一般评价项目的投入产出、经济技术和生态等方面的可行性外，需要重点设置的指标包括项目的重要性、紧迫性、项目的合规性。项目的重要性、紧迫性，就是论证是否有必要使用专项债券资金；项目的合规性，就是要论证是否属于有一定收益的公益性项目，注意与一般债券的界限，能够满足项目融资与项目收益相匹配，是否存在包装项目的问题。
3、在专项债券项目绩效目标、行业绩效指标的设置中，进一步加强部门之间的配合。特别是在产出类的指标设置中，需要注意以下几点：
（1）产出数量、质量指标能够充分体现行业特色，如环保、医疗、文化类的项目等。（2）指标设置能够兼顾数据的可获得性及成本，如文化类项目的 社会 效益的绩效评价，数据获得难度较大。（3）产出数量、质量指标能够准确计量。如大气污染、水体污染治理项目，评价其绩效时，有关重点污染物如化学成份等，能够够准确计量，以反映项目的实际绩效。此外，在绩效类指标设置中，需要注意一下几点：经济效益指标，要能体现项目还本付息的能力；生态效益指标和项目的性质相一致，如治理水体污染等； 社会 效益指标反映项目建设的侧重点。要达到上述目标，需要部门合作，特别是充分发挥各个业务主管部门的作用，仅依靠财政部门建立健全绩效评价指标体系是不现实的。
4、开展专项债券参与资金拼盘项目的绩效评价时，其绩效目标和效益指标的设置，需要准确反映专项债券资金在项目中的作用。如按总投资中专项债券资金所占比例等方式，准确体现专项债券资金对项目建设目标和绩效的贡献，才能体现绩效评价的精准性。防止将整个项目的经济 社会 和生态绩效与政府债券资金的投入进行比较。也需要注意因其他资金不能及时到位、使用不规范，而导致项目不能按期开工，或者不能按期完工交付使用所给项目带来的绩效损失，明确划分各自的责任，使项目的绩效评价更为精准。
5、针对专项债券的特点，在项目绩效评价指标体系设计中，设置特定指标满足其绩效评价要求。主要体现在：
（1）在过程类指标中需要设置的指标包括预算执行率、预算调整率、制度建设状况等指标，以考核项目是否存在资金等项目、闲置等问题，是否存在项目储备不足的问题、是否具有本地区专门的专项债券管理制度。特别是近年来在专项债券资金审计中发现，有些地方资金闲置的时间长达一年以上。这种状况在绩效评价中需要高度关注，专项债券资金安排的项目与正常预算资金安排项目最大的区别，就在于其是有成本的资金，如闲置不仅是浪费，政府还要为之支付利息。（2）公众满意度类指标设置，需要注意调查问卷的实际代表性、调查对象的直接性、满意度的真实性。要能体现专项债券建设项目的公益性。（3）项目的 可持续类指标设置，需要注意项目可持续的必要性、资金的可持续性。需要跨年度建设的项目，需要关注地方政府连续发债的可行性。
6、在目前以项目微观主体为主的绩效评价指标体系中，适当加入一些体现区域性、宏观性绩效的指标，如 社会 效应中对本地区就业增加的带动、示范效应；公共文化类项目对国家优秀传统文化传承的推动作用的等。并在评价报告中反映一些项目微观项目评价指标难以涉及的长远绩效、间接绩效和无形绩效等，以在一定程度上缓解微观评价指标与宏观、中观角度绩效评价的矛盾。
专项债配套融资之实 *** 关键点老盐蛋炒饭
金融是生活的一部分，你有必要了解它。
来自专栏如何在银行业逐日追风地成长
上一篇我们简单铺垫了专项债市场化配套融资的基础内容，
今天来聊一聊，在专项债配套融资的实 *** 过程中，我们应该把握的几个关键点。
因为专项债配套融资实际上是专项债和信贷业务（也可以是资本市场业务）的结合，
信贷业务的审批规则以各行的授信政策和授信风格为准，
而我们要注意的是，
在递交银行授信报告之前，把握专项债配套融资的设计要点，比如选择好承贷主体，设置好偿还机制，以顺利通过审批，并且在专项债和贷款存续期间能够经得起审计。
第一，选择承贷主体。
前面说过专项债配套融资的业务规则基本都是在33号文的框架下形成的，
所以，要做配套融资，真要对33号文进行逐条逐条地研究。
33号文中，除了“鼓励金融机构提供配套融资”之外，出现最多的字眼就是隐性债务。
在做专项债配套融资时，不能新增地方政府隐性债务是一个根本性的大问题。
而与隐性债务相关的一点，就是对承贷主体的要求。
看看33号文原话：
市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。
“市场化转型尚未完成”，一个定性的标准，因为定性谁也说不清，所以没办法限制；
而“存量隐性债务尚未化解完毕”，却是一个实实在在的定量标准，
只要项目业主身上有存量的隐性债务，
很遗憾，不能进行专项债配套融资。
“存量隐性债务尚未化解完毕”，这一条标准对市场化配套融资的主体要求其实挺高的。
像城投公司、国有企业在2014年以前做过融资的，大概率或多或少都有一些隐性债务。
这也就导致现在的一个局面，
江苏、浙江、山东这些省份，以前城投公司融资做得好，现在基本上都背有隐性债务，
如今它们承接专项债项目后，很难再去撬动银行贷款。
这是没有办法去规避掉的一个规则，
但也给小伙伴们在项目前期策划咨询过程中带来一个重要关注的点：
如果一个政府投资项目的总投资金额较大，
一部分资金需要通过专项债筹集，还有一部分计划靠银行来融资的，
那么在前期，这个政府投资项目就要有意识地给到一个没有存量隐性债务的国有企业，
否则后续的专项债配套融资没有办法落地。
这也是我们银行在审查专项债配套融资项目时，一定要看的标准。
第二，项目收益匹配资金安排。
不知道小伙伴们平时去研究专项债案例的时候，是怎么去看的。
是不是从中国债券信息网上把项目资金平衡方案下载下来后，从头到尾去阅读。
每个地方的资金平衡方案格式不一样，
不管格式如何，基本上我们重点去看四个方面的内容就可以了，
分别是项目主体、建设内容、项目资金安排和项目收益。
通过这四个方面，就已经可以比较清楚地了解项目的情况。
我们说一个专项债项目好不好，
基本上就是看“三个匹配”：
项目主体与建设内容是否匹配，
建设内容与项目收益是否匹配，
资金安排与项目收益是否匹配。
专项债配套融资，在偿还机制的设计上主要关注资金安排和项目收益，以及二者之间的匹配度。
怎么去理解呢？
前面讲过专项债及配套化融资的偿还逻辑：
专项债的偿还来源有2个，政府性基金收入和专项收入；
而银行贷款的偿还来源只有1个，即项目产生的专项收入。
政府性基金收入也就是土地出让收入，不能偿还银行贷款，否则会直接形成隐性债务。
但现实情况下，项目很可能出现资金端和收益端不匹配的情形。
比如，A项目总投资10亿元，项目业主出具资本金2亿元，融资8亿元，
其中，拟发行专项债3亿元，银行贷款5亿元。
A项目产生的项目收益有政府性基金收入和专项收入，合计24亿元，
其中，土地出让收入有20亿元，专项收入仅有4亿元。
虽然整个项目有24亿元，看似一定能够还得起融资本息（8+X）亿元。
但是项目收益的大头是土地出让收入，只能偿还专项债，而能够偿还银行贷款的专项收入仅有4亿元，无法覆盖贷款融资本息，
这就是银行在参与专项债配套市场化融资中常常遇到的一个难点，
银行出的钱多，但是对应的项目收益少。
出现了这样的问题，我们怎么去解决？
这就需要用到专项债配套融资中的一个技巧性手段——现金流调节，
这也是我们银行提前参与项目策划咨询的价值所在。
如果只靠着项目天然而然产生的东西去匹配专项债、匹配贷款，很难。
几乎没有正正好好匹配的项目，
我们看到的项目现金流大部分都是调出来。
而所谓的“调节”，
希望小伙伴能去正确地理解这个词，
不是凭空编造出现金流，毕竟我们银行要参与其中，承担贷款的风险，不能编一个故事来晃了自己。
而是在一定的基础上，通过调节能够达到偿还来源匹配的结果。
调节现金流，大致有两种方式：
第一，拉长债券期限。
原先计划发行专项债10年，刨去建设期2年的话，那就只有8年的运营期专项收入可以合计进来；
适当拉长债券和贷款期限，比如发行专项债20年或30年，那就能够积累18年或28年的收入，自然专项收入的合计数就变大了很多。
第二，挖掘新的现金流。
我们一眼能看到的收入有3个，但实际上项目产生的收入有5种或者6种，
只是被我们忽略了。
有时候，在期限较长的情况下，可能还会每隔5年设置一定的收入增长率。
除了以上几种常规的方式，
当然还有许多具备地方特色的方法，因为不具备一定的复制性和较大的难度，
我们暂且放一放，有机会再分享。
不管怎么创新，都要在创新的基础上坚持合规的底线。
第三，做好收入的分账管理。
关于项目收入的分账管理，33号文有一个总体性的规定：
项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息资金安全；
项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任。在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户，保障市场化融资到期偿付。
在实 *** 过程中，就涉及到在项目产生收益的运营期间，哪些收入要进国库，纳入财政预算管理；哪些收入要进银行的监管账户，受银行监管。
这里要注意的是，
如果项目仅有专项收入，可以按照资金安排的比例同步进行专项收入的分配。
比如专项债给了2亿元，银行贷款给了8亿元，
那么在项目收益端可以按照20%和80%的比例分配专项收入。
如果项目同时有政府性基金收入和专项收入，
要注意先分类，再分配。
先把政府性基金收入全部归属于专项债之后，专项收入再来进行分配。
至于怎么分配，看借款的情况，总之要保持专项债和银行贷款都要能够覆盖。
第四，贷款方案的设计。
有几个小的要点，做个提示。
首先，就是贷款的期限最好短于专项债的期限。
虽然33号文里明确，省级政府仅对专项债券依法承担全部偿还责任，而项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任。
也就是省政府不对银行贷款负责任，那是银行自主决策的行为。
但是从银行的角度而言，我们希望风险越小越好，
那怎么保障我的资金安全呢？
很简单，贷款在专项债到期前到期。
其次，贷款设置分期还本。
我们知道专项债绝大部分，是分期付息，到期一次性还本，
而贷款，尽可能减少风险，我们都会要求分期还本，
但是我们也要给项目业主一些喘息的空间，最好是设置进入运营期以后才开始还本。
最后，就是专项债形成的资产是国有资产，在做配套融资时不允许做抵质押。
从银行的角度而言，都非常关注第二还款来源，
可以使用第三方保证这种增信措施在一定程度上解决银行的担忧。
<p>优势：</p><p>1.加强专项债务项目储备和前期工作，有助于降低项目违约风险。这有助于保护贷款人和参与项目的其他利益相关者的利益。</p>
<p>2.这也有助于降低项目的借款成本，因为贷款人更有可能贷款给储备充足的项目。</p>
<p>3.拥有强大的储备也有助于防止意外成本和延误，因为储备可用于支付这些成本。</p>
<p>缺点：</p>
<p>1.加强特别债务项目和早期工作的储备可能会很昂贵，并会减少其他项目的可用资金。</p>
<p>2.强大的储备也会产生虚假的安全感，因为无法保证储备足以支付所有费用。</p>
<p>3.最后，强大的准备金可能会鼓励贷款人承担更多的风险，因为他们知道有准备金可以弥补任何潜在损失，可能会感到更安全。</p>
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