对标东京：上海人口规模与空间结构不断优化升级

1 中心城区与郊区新城要双向发力促进人口及人才进一步空间集聚

尽管上海人口规模还具有一定的发展空间，现有的人口变化规律表示上海已处于人口规模相对稳定、缓慢增长甚至负增长阶段，如果不采取积极有效的吸引人口的政策措施，上海将面临人口流失、老龄化问题严重及劳动力短缺的不利局面。为此，上海应实施差异化的空间落户政策，进一步加大人口及人才吸引力度，促进人口在中心城区与新城集聚。

一是加强中心城区的集聚功能，打造上海四大功能的集合地，更要高强度开发中心城区。从东京都２３区经验看，上海中心城区应借助强大的空间中心、交通枢纽、人口集中及强吸引力优势，通过总部经济集聚和核心功能提升，将自身打造成与东京都２３区相媲美的承载全球城市四大核心功能、体现经济密度与能量的内核及中心区域。

二是促进高素质人才及高技能劳动力在中心城区集聚。借鉴东京“都市再建特别区”实施特殊容积率做法，制定差别化政策，对中心城区重点区域实施特别容积率管理，适当增强开发规模，提高土地资源配置效率，同时进一步依托企业总部，吸引高素质人才空间集聚。

三是运用灵活的人口政策大力吸引人口流入郊区新城，实现郊区新城人口规模的快速提升。在“十四五”期间实现郊区人口快速增加，利用差异化的就业及户籍政策吸引外来人口流入，特别是劳动力人口的流入。

四是实施“就业—居住—户籍”相统一的新城人口政策，将落户指标下放到新城相关部门，促进大量人口流入。未来新城人口集聚将主要依靠非户籍人口的流入。例如，对具有本科以上学历的毕业生、在新城有正式工作岗位的可以有落户资格（如蓝印户籍），但只有在当地工作一定时间（如３年）后才能真正落户。另外，对上海重点发展行业需要的人才更要取消本科及以上学历的落户要求。

2 集聚上海重点产业发展，加强新城产业品牌建设，形成与中心城区的产业和功能互补

加强新城新业发展，结合上海未来产业发展定位与空间发展战略，形成特色产业品牌，加大郊区新城形象建设，突出城市特色，树立新城品牌，并与中心城区通过交通走廊、经济走廊及创新走廊等连成一片，如奉贤新城的“东方美谷”品牌、南汇新城的“数联智造”品牌。郊区新城不但要与中心城区形成制造业与服务业的垂直分工，同时也要与中心城区形成服务业之间的水平分工。

借鉴东京都市圈的做法，不仅把制造业向郊区及邻近城市转移，还要把中心城区相应的行政、教育、商务、居住等服务功能向郊区转移，实现郊区新城产城融合。同时，市级层面需要予以资金支持以及放权，设立市级专项产业基金，以此促进上海市新兴产业的增长；扩大区级政府行政管理权限，特别是在基础设施的规划建设方面，提高办事效率，优化营商环境。此外，还需实施学校、医院、文体设施等的高标准配置。

3 规划新城与中心城区之间的快速及立体通道，打造中心城区—郊区新城的交通与经济走廊

借鉴东京等全球城市发展经验，以新城为基础高水平规划建设上海未来发展战略空间，将新城与中心城区连接在一起形成上海经济的辐射空间，如新城与中心城区距离大于５０公里，可依托交通走廊节点设置次级中心甚至是微中心，从而形成中心城区—郊区新城、中心城区—次级中心—郊区新城的空间走廊，将中心城区与郊区新城有机联系在一起，避免出现资源过度集中于中心城区及中心城区与郊区割裂的局面。

次级中心的区位选择可在中心城区与郊区结合部、中心城区的边缘或者边缘外５公里左右的位置。目前，嘉定新城、青浦新城、松江新城与市中心距离大约在３０多公里；而奉贤新城、南汇新城与市中心距离超过５０公里，与市中心距离相对较远，应在中间位置设计次级节点，从而将新城与中心城区有机联系在一起。

同时，将新城打造成为链接长三角的重要节点城市，从而使上海与长三角地区经济发展融合在一起。郊区新城发展要尽快通过高速公路、快速干道及城际（市郊）铁路将中心城区与新城连接在一起。通过点线将中心城区与郊区新城有效连接，增加郊区新城之间交通网络建设。考虑到郊区货车较多的状况，可规划建设轿车与货车的高速专用通道，提升高速公路的通行效率，力争通过高速公路、快速干道及城际铁路实现新城到中心城区３０～４５分钟通达时间。

同时，加大区域内部路网密度，包括新城与上海核心交通枢纽之间的高速干道及轨道交通系统的连接等。这方面上海与东京相比有很大的差距，东京主要是通过以ＪＲ线为代表的区域轨道、城市轨道将都市圈内城市有效连接，形成有效的交通圈与都市圈。从规划指标看，上海新一轮轨道交通网络相较东京仍有一定差距，如上海市域和东京交通圈轨道交通线网长度分别是１９４９公里和２３００公里，线网密度分别是０．２９公里／平方公里和０．３６公里／平方公里。

4 借鉴东京实施鼓励老年人口迁出养老及再就业的差异化政策

日本政府为应对东京老龄人口激增趋势，制定了不少有效政策，值得我们借鉴。

一是新设一项“地方补贴”，鼓励老年人从东京都移居至其他地方，以缓解首都圈医疗、养老等方面的压力。根据该补贴政策，从２０１５年开始，如果在东京２３区生活满５年以上的老年人搬去其他地方居住，政府将给予３００万日元（约合１８．５万元人民币）的搬家费。在２０１９年度预算案中，日本政府拨款８５亿日元用于该项鼓励措施，预计会有超过１万个老年人顺势从东京２３区搬出去。

二是善用郊区资源满足快速增长的高品质养老需求。东京郊区养老服务产业产生了诸多细分市场，催生了３种富有创意的养老居住形式：与郊区医疗护理机构结合，就近设置养老设施。养老机构通过医养结合模式将邻近优质医疗项目引入养老社区，医院直接划出闲置床位用于开办养老院等。促进老人与幼儿园娱乐合一。（３）大力发展郊区养老产业。参看东京的做法，我们可以将“60+”公寓与普通住宅和酒店公寓有机融合在同一栋高层建筑中，这既可降低开发成本，又可缓解中心城区养老空间不足的问题。老年人可以继续享受便利的商业设施以及优质的医疗资源。

三是推动东京都老年人再就业。２０１７年９月，东京都政府发布《东京２０４０：城市发展总体设计———创造东京的未来》（以下简称《东京２０４０》），针对人口老龄化提出若干策略。一方面，重点推进老年人多样化的工作方式，支持有工作意愿的老年人就业，规划到２０２２年男性老年人（６０～６９岁）就业率达到５６％。另一方面，在促进城市生活便利化以及强化多样化社交的细节上下功夫，如复合型建筑和步行者空间与公共空间一体化建筑，开发自动驾驶交通系统等。