农业技术推广机构具有公共管理职能吗

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2013年1月1日起实施的新修订的农业技术推广法，确立了农业技术推广遵循“公益性推广与经营性推广分类管理”的原则，实行国家农业技术推广机构与农业科研单位、有关学校、农民合作社、涉农企业、群众性科技组织、农民技术人员等相结合的推广体系，明确国家各级农业技术推广机构属于公共服务机构，履行公益性职责，并构建了相应的管理体制机制。各级农机化技术推广机构是国家农业技术推广机构的重要组成部分。当前，深入贯彻落实新修订后的农业技术推广法和推进事业单位改革，需要准确理解农机化技术推广机构公益性职能的内涵，把握职能配置的关键和机构建设的重点。本文对此做些思考探讨。
一、关于农机化技术推广机构的改革分类问题
《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，对事业单位改革做了全面部署，明确事业单位实行分类改革，将事业单位分为承担行政职能类、从事生产经营活动类和从事公益服务类，其中公益服务类再分为公益一类和公益二类。要求2011年到2015年，完成分类，承担行政职能事业单位转入行政或职能归入行政，从事生产经营活动事业单位改制转企，改革基本完成，从事公益服务事业单位改革取得明显进展。到2020年，完成改革，实现事业单位公益化目标。
目前我国国家各级农业技术推广机构主要包括种植业、农机化、畜牧、渔业和林业、水利等系列。其中，各级农机化技术推广机构达3万多个。根据党和国家的有关方针政策和新修订的农业技术推广法有关规定，农机化等农业技术推广机构属于从事公益服务类的事业单位，要按公益服务类事业单位进行改革。但对于农机化等农业技术推广机构属于公益一类或是公益二类，有不同认识。依笔者所见，农机化等农业技术推广机构都应当属于公益一类事业单位，要按公益一类事业单位进行改革。
从定性定位看，农业技术推广是基本公共服务，具有显著的公共性、基础性、社会性。《中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》(2012年中央1号文件)明确指出，农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑，突破资源环境约束的必然选择，加快现代农业建设的决定力量，具有显著的公共性、基础性、社会性。新修订的农业技术推广法把各级国家农业技术推广机构确定为公共服务机构，解决了农业技术推广机构的定性问题；明确农业技术推广机构的基本定位是履行公益性职责，为农机化技术推广机构的改革分类奠定了法律基础，创造了良好条件。
从公益一类与二类事业单位的区别看，公益一类是指那些承担政府规定的社会公益性服务任务、面向社会无偿提供公益服务、不能通过市场配置资源、财政给予经费保障的事业单位。公益二类虽然也面向社会提供公益服务，但是它可以按照政府确定的公益服务价格收取费用，其资源在一定区域或程度上可通过市场配置，并依法取得服务收入，国家财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。新修订的农业技术推广法，明确国家农业技术推广机构开展农业技术推广实行无偿服务，各级人民政府在财政预算内应当保障用于农业技术推广的资金，并按规定使该资金逐年增长。农业法的有关规定也做了衔接性修改,删除了国家农业技术推广机构可以提供有偿服务的规定,明确国家设立的农业技术推广机构承担公共所需的关键性技术的推广和示范等公益性职责,为农民和农业生产经营组织提供无偿农业技术服务。
很显然，从承担的职责任务、服务对象和资源配置方式、经费保障等方面，法律都已经明确，农机化等农业技术推广机构是面向广大农民无偿提供公益服务，由财政给予经费保障的公益一类事业单位，应当以公益一类定性定位，按照公益服务类事业单位改革的部署和要求，推进农机化等农业技术推广机构的改革和发展。
二、关于农机化技术推广机构的职能配置问题
新修订的农业技术推广法确定各级农业技术推广机构履行七项公益性职责。其中，与农机化技术推广机构直接相关的包括：各级人民政府确定的关键农业技术的引进、试验、示范；农业投入品使用的监测服务；农业公共信息和农业技术宣传教育、培训服务等。在确定农机化等各个行业的农业技术推广机构职能配置时，还应在上述明确规定基础上，从落实好法律有关规定、行业技术推广的特点、各个行业技术推广机构目前承担的有关公益性职能等方面综合考量。
在落实好法律有关规定方面，新修订的农业技术推广法明确规定，国家农业技术推广机构应当加强对村农业技术服务站点和农民技术人员的指导；县、乡镇国家农业技术推广机构应当组织农业劳动者学习农业科学技术知识，提高其应用农业技术的能力；要求按规划计划组织重大农业技术推广等。这些要求和规定也应列为农机化技术推广机构特别是基层推广机构的职责。
在行业技术推广的特点方面，农业机械是农业科技的物化和重要载体，农机化技术推广工作是将现代农业机械与装备研发成果转化为生产力的关键环节。通过试验示范有效检验农机新技术新装备的实用性、安全性、可靠性、适应性、经济性，经过集成、配套、熟化，形成标准、规范的机械化生产技术模式和机具配置方案，促使新型农机装备与农业生产技术相结合，示范、培训、指导广大农民应用。目前，我国基本确立了“农民自主、政府扶持、社会化服务、共同利用、提高效益”的农机化发展道路，通过农机跨区作业、代耕代种等社会化服务提高效益，是农民购置、使用农机的重要选择，在试验示范基础上提出、制定有关标准、作业服务规范，指导农机手开展社会化服务，是做好技术指导和咨询服务，推动农机化技术普及应用的必不可少的重要工作，应当作为农机化技术推广机构的重要职责。
在各个行业技术推广机构目前承担的有关公益性职能等方面，当前，各级农机化技术推广机构在落实农机购置补贴等强农惠农富农政策方面发挥了重要的支持和保障作用。农机化技术推广机构积极参与编制国家和省级支持推广的农业机械产品目录，为制订补贴机具分档分类办法、测算补贴额度提供重要的技术依据，为贯彻落实农机购置补贴政策提供了重要的技术保障。在农机购置补贴政策贯彻落实过程中，广大农机化技术推广工作者全方位参与政策宣传、起草制订规章制度、建立健全购机补贴信息化管理系统、培训技术人员、发放补贴款项、检查补贴政策执行情况等各项工作，成为贯彻落实农机购置补贴政策的重要保障力量。
综合考虑上述因素，农机化技术推广机构的主要职能，应当包括以下方面：宣传贯彻农业、农业机械化法律、法规、政策和标准；协助农机化主管部门制定农机化技术推广规划及计划和组织实施；引进、开发、试验、示范、推广农业机械化新技术、新装备；组织农业机械化技术推广培训，开展技术交流与合作;开展农业机械化科普宣传、技术咨询、信息服务等工作；指导农业机械化技术推广体系建设；承担农业机械化技术相关标准的制定和修订；制定农机作业服务规范，指导农机社会化服务。乡镇农机化技术推广机构还应有农机安全教育、农机安全生产监测等职能。
三、关于农机化技术推广机构建设问题
新修订的农业技术推广法对农业技术推广机构的机构设置、管理体制、人员编制、岗位比例、上岗条件、工作条件、考评制度等都提出了具体要求，对与农技推广有关的行政责任、民事责任和刑事责任做出了明确规定。这为农机化技术推广等农业技术推广机构建设奠定了法律基础。但由于我国农业发展呈现明显的多样性和多层次性，对农业科技成果种类、推广服务方式需求也不尽相同，这次法律修改体现了包容性、前瞻性的要求，在乡镇推广机构管理体制、农技人员资格条件、村级农技服务站点建设、农技推广保障措施等多方面，为各地区、下一步的实践探索留出了空间。同时由于各个行业技术推广机构目前在体制机制上情况不完全一样，在贯彻落实法律、推进农技推广机构建设的进程中，面临的形势也不一样。推进农机化技术推广机构建设，应注重把握三点：
第二，把基层农机化技术推广机构作为建设重点。当前农机化技术推广机构的主要问题：一是公益性定位不明确。基层全额预算的仅70%，人员普遍不足；二是条件能力建设薄弱。基层乡站50%没有电话，80%以上没有培训教室、仪器设备、示范样机、交通工具；三是运行机制亟待建立完善。岗位责任制、考评办法、奖罚机制等基本没有建立起来。基层农机化技术推广是最为薄弱、最需要加强的关键环节。要切实落实新修订的农业技术推广法对基层农技推广机构建设的规定要求，健全基层农机化技术推广机构，科学确定人员编制和结构比例；规范上岗资格，推进聘用管理，选拔充实专业技术人员，大力开展职业教育、技术培训、定期培训，建立推广人员知识更新和培训长效机制，加强队伍建设；加强办公条件、设施设备、试验示范基地等建设，提升条件能力。特别是落实“一个衔接，两个覆盖”政策，强化投入保障，改善基层人员工作和生活条件。
第三，把制度建设和机制创新贯穿农机化技术推广机构建设始终。明确制度建设和机制创新是机构建设的重要内容和目标，以制度建设和机制创新支持、推动机构建设，促进农机化技术推广方式转变。要开展管理制度创新，建立推广责任制、绩效考评制、奖惩制；要加强运行机制创新，探索完善公益性推广不同实现形式，通过政府订购、购买服务、招投标、定向委托、财政补助等方式实现公益性服务。要建立完善推广机构与不同主体间长效协作机制，建立完善产学研推用的协作机制，推动农机与农艺融合、技术推广与经营方式协调发展。要加快方式方法创新，制定农机化技术先进性、适用性、安全性验证方法、机制，完善主推技术遴选、发布推介和示范推广办法。要推动技术推广与信息化融合，创新运用物联网，手机、网络等现代信息技术传播手段，提高推广效率。
总之，加快推进农机化技术推广机构改革和建设，是当前和今后一个时期各级农业、农机化主管部门和农机化技术推广机构的重大任务，也是需要通过实践不断探索深化的问题。要坚定、准确把握各级农机化技术推广机构公益一类事业单位的定性和相关的公益性职能定位，并落实在各地实施新修订的农业技术推广法的配套法规中和有关政策措施上，不断健全、建强各级特别是基层农机化技术推广机构，以此带动、推进农机化技术推广体系建设。

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