美国发动贸易战特朗普的目标是什么？是否影响中国制造2025

贸易战不应轻言。美国总统特朗普宣布要对600亿美元的中国对美出口产品征税，一度被视为中国加入WTO以来面临的最危急情况，但双方快速转入谈判模式，激烈的冲突爆发被暂缓了。

这并不意味着阴云已然过去。虽然特朗普行为被视为莽撞，但其贸易措施中追求的中国改变对知识产权的做法、限制中国在美收购关键技术、中国进一步开放等问题，在美国存在共识。一股对华政策转向之风已经刮起。中国以国家之力推动战略产业发展被视为不公平竞争的手段，对这种模式的担忧非特朗普一时兴起，也不仅限于美国。

中国现在是世界第二大经济体，本国经济政策产生的全球外溢效应已无法忽视。正如中国入世谈判首席代表龙永图所说，对贸易纠纷也好，处理贸易逆差也好，最好的办法就是中国表现出更加开放的态度。

明尼苏达州35岁的大豆农夫皮耶费雪（Michael Petefish）试着把希望放在2019年。不仅因为2018年市场需求不如去年、成本些微上升，更因为出口出现了新变数。

在中美贸易战的阴云下，美国的大豆农夫成为潜在的受害者。“现在情况非常不明朗，能自我保护的措施很有限。”皮耶费雪对记者说。

美国大豆行业组织近来在华盛顿奔走，除了向特朗普政府发出呼声，也与中国驻美大使馆举行会谈。不过目前白宫仍然没有回应他们的诉求，这让他们有些失望。

两国间的贸易冲突有了暂缓迹象或许能让他们感到些许欣慰。当地时间3月28日，立场最为强硬的美国贸易谈判代表莱特希泽表示，美国根据301调查结果对华加征关税产品清单的公示天数将从30天延长至60天，这意味着，6月份之前不会对中国相关产品增收关税。他在采访中还表示，中美有希望通过谈判避免关税大战。

尽管4月1日凌晨中国商务部宣布从2018年4月2日起对自美进口的128项产品加征15％或25％的关税，其中，对水果及制品等120项进口商品加征关税税率为15％，对猪肉及制品等8项进口商品加征关税税率为25％，但此项措施仍是针对早前美国对进口钢和铝征税的232措施，而未直接回击美国对中国的301调查，反制措施仍然克制。

这样的情形没有让商界人士完全放下心来。按照美国前贸易代表办公室中国事务助理雷明（Claire Reade）的说法，美国正在成为一个既新又具破坏性的贸易国度，不熟悉的武器和新想法决定美国面对的是一场与中国的艰难谈判、一个短暂的贸易摩擦或者一场严重的贸易战，甚至是美国政策的新定位。“能确定的很少，结果取决于中美对彼此的了解以及它们的目标有多实际。”雷明说。

美国大豆协会还会不断向政府施压。协会主席海思多费尔（John Heisdorffer）对记者表示，“我们仍然希望和总统坐下来谈，和他讨论怎么扩大而非限制贸易。”海思多费尔来自爱荷华州，大豆占他农场销售额的将近50％。除了大豆外，美国猪肉出口企业和水果种植户都可能成为受害者。

特朗普于3月22日在白宫宣布将对中国产品征收关税的同时，其政府在前后数日内对中国采取了另外两个强硬措施：在南海执行美国的自由航行权和国务院高级官员访问台湾并与台湾地区领导人同台。

特朗普贸易政策的具体目标究竟是什么？背后是否有对华政策的整体考量，这些都让外界猜疑。

虽然对特朗普行为的批评颇多，但要承认的是，在美国，一股对华政策转向之风已经刮起，在要求中国改变对知识产权的做法、限制中国在美收购关键技术、要求进一步开放等问题上存在相当多共识。北京大学国家发展研究院教授黄益平认为，如果中国在这种情况下意气用事，打乱了国内改革步骤，是得不偿失的；同时中国在国际舞台上应有更加开放的姿态，让其他国家来获得你经济发展的好处，由此确立自己的地位。

特朗普的目标是什么

不按常理出牌、破坏全球贸易规则是特朗普贸易政策的两大特点。自上台以来，特朗普以缩减贸易逆差为名，重新谈判美国签署的各项贸易协定，接着采取单边制裁手段，宣布对特定进口产品，包括钢铁和铝，征收关税；3月22日进一步公布301调查报告，宣布对中国600亿美元产品征收25％关税。

根据贸易代表办公室信息，美国对中国产品征收的关税将集中于先进技术产品，包括自动化机械工具、太空设备、航空、海洋、高科技运输、新能源汽车和设备、农业设备等。

特朗普政府官员称，对相关产品征收的关税幅度将会让中国企业失去出口的动机。

这种威吓策略，在一些对手身上产生了威慑效果。特朗普政府先于2月16日引用232条款，以进口钢铁和铝影响国家安全为由，宣布对进口钢铁和铝分别征收25％和10％的关税，紧接着就利用暂时豁免的优惠，重启与欧盟、墨西哥、韩国、加拿大、阿根廷和巴西等经济体的贸易谈判，甚至要求他们在对华贸易争端中统一战线，其他未被豁免的国家也急着与美国谈判。

不过到与中国直接发生贸易争端时，外界对特朗普的战略和战术能否整合感到疑惑。美国国会研究（国会的智库）亚洲贸易和金融专家莫瑞森（Wayne Morrison）对记者说：“特朗普到底要什么？到底是（处理）301调查提出的知识产权问题还是贸易逆差？这需要厘清。如果是知识产权，那双方应该将此作为首要议题，立即召开聚焦在这个议题的经济对话；谈判取得进展时，威胁要采取的制裁或许就可以被延迟、甚至取消。”

美国驻华大使布兰斯塔德3月27日表示，特朗普的目标既是降低贸易赤字也是关于知识产权，毕竟双边贸易逆差不断增长，特朗普希望看到数字往另一方向发展，例如中国通过开放药品和医疗器材市场来降低美国的贸易逆差。

如特朗普的目标是降低逆差，相对容易达成，中国可以购买更多大豆、牛肉、天然气和波音飞机，“但他的底线到底是什么并不明显”，战略与国际研究中心费和中国研究项目副主任甘思德表示。

特朗普在宣布301调查结果的发言中称，“这是很多调查中的第一个”。对此工业和信息化部国际经济技术合作中心助理研究员徐程锦对记者预判，美国接下来还可能对产能过剩问题，以及中国的互联网政策采取措施，美国此次特别说明301调查不包括中国互联网政策对于美国造成的损失，中美在数据本地存储、跨境数据传输限制等问题上有很大矛盾。

“这不是贸易逆差问题，这是产业竞争问题”

在经济学家和商界的眼中，中美之间的贸易逆差根本不应该是问题，而是全球产业链和双方错综复杂的经济联系的必然产物。

2017年美国对中国的贸易赤字为3752亿美元，美国自中国进口的产品主要为通信产品、电脑设备、服饰、半导体和其他零件；美国出口至中国的前五大产品为航空产品和零件、榨油粮食、汽机车零件、半导体和相关电子产品、石油和天然气。

美国国会研究的亚洲贸易和金融专家莫瑞森于3月提交的报告指出，在全球制造供应链下中美产品几乎都达到“中国产品中有美国零件，美国产品中有中国零件的地步”。以苹果电脑为例，其将制造外包给200多家企业，在全球900多个工厂制造，中国就占358家、日本137家、美国64家。英特尔供应苹果的10家芯片工厂中，3家在美国、2家在中国。

而中美贸易逆差的主要原因来自泛太平洋圈，包括日本、台湾地区和香港地区制造业产业链向中国移动。美国贸易委员会的数据显示，1990年美国自泛太平洋地区进口零件比例为47.1％，2017年该比例几乎没有发生变化。发生变化的是中国制造在其中的比例：1990年中国制造比例为7.6％，2017年已增加到55.4％；同时期，日本在出口美国零部件的比例大幅下滑，1990年所占比例为23.8％，到2017年只占7％。

除了紧密的产业链联系，美国还长期保持对中国的服务贸易顺差。中国商务部统计，2017年1月-5月，中国对美服务贸易逆差达230亿美元，同比增长17％。2016年全年对美服务贸易逆差为381亿美元。

而在中国看来，美国贸易代表提出将要征税的产业，也无助于逆差的减少。

商务部研究院对外贸易研究所所长粱明从美国透露出将要对600亿美元的产品征税起，就开始研究哪些产业将受到冲击。“公布出来的九大类产业，跟他的初衷不一致，其实把他内心真正的（担忧）给公布出来了，核心不是逆差，他打的是你的未来。”粱明对记者表示。

美中贸易逆差较大的商品如手机（437亿美元）、电脑（368亿美元），以及玩具（122亿美元）、家具、鞋靴等日用消费品均不在清单内。这反映出特朗普政府充分考虑到了产业链的影响，以及贸易战对美国人民生活水平的影响。

粱明根据海关数据对清单进行全口径统计发现，美国列出的九大类产业很难达到600亿美元的水平：所有高性能医疗器械加在一起13亿美元，生物医药13亿美元，农机装备4.2亿美元，工业机器人也是同样的情况，就算包含所有具有独立功能的机械器具，也只有8亿美元。此外，航空、新材料、生物医药等都是美国享有顺差的产业类别。

在184页的301调查报告中，deficit（赤字）这个词只出现了一次，而且是在特朗普提及贸易政策的大背景时出现的。

“这不是一个贸易逆差问题，这是产业竞争问题。”徐程锦认为。

美国对“中国制造2025”一直颇有微词，包括特朗普本人和商务部长罗斯在很多场合也曾表示，他们最不能接受的就是在高新技术产业上被中国反超。301调查报告中也列出这样的数字：在高端技术制造业方面，美国在全球所占份额为29％，中国紧随其后占27％。

知识产权保护争议

相比于美国各界在贸易赤字方面的不同解读，华盛顿对中方在技术转让和知识产权上的不满是少有的共识。

曾担任奥巴马总统经济顾问的资深贸易专家、美国卡内基梅隆大学教授布兰斯泰特（Lee Branstetter）对记者指出，在美国产官学界眼中，中国的目标就是要以国内企业取代欧美日，用市场准入作为筹码加速取得技术。“我认为华盛顿非常坚决地想解决这个问题，欧美的挫折感已经达到新高点。”

美国贸易代表莱特希泽在宣布301调查结果时强调，高科技是美国经济发展的主心骨。301调查归结中国在知识产权方面存在四项损害美国利益的行为：美国企业在投资中国时，为取得相关执照被要求转让技术；部分美国企业对华投资时，先受到投资限制，接着被要求向中国同行转让技术；美国先进技术和拥有大量知识产权的企业近来受到系统性并购；中国对知识产权的盗窃行为。调查报告还称，中方的各项侵权让美国平均一年损失500亿美元。

由于中国制造技术的追赶，特别是在“中国制造2025”推出之后，美国从商界、学界到政府对美国与中国的竞争感到忧心，同时认为美国在与对华贸易政策互动方面被动，美国企业向中国政府反映遇到的难题并未得到具体回应。

代理美国多家企业参与301调查听证的律师斯图尔特（Terence Stewart）说，美国在各种场合与论坛都试图提出知识产权问题，但未得到太多回应。美国商会最新的调查显示，商会主流意见希望美国政府能为公平的竞争环境和互惠待遇强力发声。

尽管美国各方有着共同的目标，但特朗普采取征收关税的做法，让不少企业担忧问题不仅不能得到解决，反而会引发更大伤害。

美国贸易全国委员会发文指出，商会认同特朗普政府，中国的技术转让现状和对知识产权的保护确实需要得到重视，但美国企业希望看到解决这些问题的方案，而不只是最后可能造成更大伤害的单方提高关税制裁。

部分学者认为，在出现进展前，特朗普政府会持续施压。“但我不确定北京是否有此意愿，甚至不确定这对中方是能谈判的。”布兰斯泰特说。

在知识产权问题上，中美显然有着不同的解读。中国驻美大使崔天凯对此回应称，“如果美国觉得技术是自己一家的，这种态度是歧视他国，是无知的表现。”

去年10月10日，中国国际商会、美国中国总商会、机电商会等赴美参加了301调查听证会，中国国际商会代表中国工商界向美方提供了700多页的评论和证据材料。

中国国际商会副会长陈洲在听证会上表示，中美两国工商界都感受到中国知识产权保护和营商环境的明显改善。在美方关注的技术转让领域，均由中外企业进行平等协商、自主决定、有偿交易。在转让技术基础上的新研发技术归属，也完全由企业间的商业谈判所决定。中国企业到美国开展投资和收购，是全球经济一体化大背景下的企业自主选择，完全遵循商业考虑和市场化原则，收购交易符合美国法律。此外，中美同为网络攻击的受害者，双方应当加强合作，携手打击网络犯罪和通过网络窃取知识产权和商业机密的行为。

中国承认以往在知识产权保护方面做得有所欠缺，但近年来已经在执法方面有了巨大改善。据统计，外国公司在中国提起的专利侵权案诉讼，胜诉率已经达到80％。国家规定的赔偿额度从以前的1万到100万元，提高到10万到500万元，中国还成立了三家知识产权法院。

在刚刚通过的国务院机构改革方案中，重新组建了国家知识产权局，将与保护知识产权的相关职能整合在一起，有利于解决知识产权保护取证难、周期长、成本高、赔偿低的问题。

2001年加入WTO前后，为符合国际通行规则，中国对《知识产权法》、《专利法》等知识产权相关法规进行过系统修订。2008年，《国家知识产权战略纲要》颁布实施并被提升至国家战略高度。此后，全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组成立，基于打击侵权假冒的立法、执法、司法行动已有极大提高。

世界知识产权组织3月21日报告显示，2017年中国已成为《专利合作条约》框架下国际专利申请的第二大来源国，仅排在美国之后。该组织总干事弗朗西斯·高锐称：“中国对国际专利体系的使用大幅增加。”

投资受限：针对“中国制造2025”

中国在过去三年对美国高科技领域展现出强烈的投资意愿。自2013年至2016年，中国平均每年在美国高科技及创新产业的投资约为90亿美元。

特朗普指示美国财政部在60天内明确如何建立一个机制，帮助限制中国在美国关键领域的投资。

曾经在美国外国投资委员会（Cfius）工作并处理过上百例审查，现在为Wilson Sonsini Goodrich &RosaTI律所合伙人的赫芬兹（Stephen Heifetz）告诉记者，特朗普要求财政部出台的新措施可能比Cfius范围要广，是一个完全不同的工具，可能会用经济制裁作为工具来限制中国投资。

彭博社援引消息人士报道称，美国考虑动用《国际紧急经济权力法》遏制中国在美收购敏感技术。1977年出台的《国际紧急经济权力法》允许总统宣布进入紧急状态，并依此对威胁国家安全的交易叫停。

徐程锦也认为，在接下来一段时间，中国对美国高科技产业的投资会受到非常大的限制。

美国对中国技术优势带来威胁的担忧在否决博通收购高通的案例中更加凸显。特朗普在3月12日颁布的总统令中禁止博通公司以任何形式收购高通公司。总统令的依据来自Cfius的一封意见函，其称“博通缺乏对5G技术的研发，这可能会使华为在5G世界当中占据主导地位，进而威胁美国国家安全”。

美国国会还在推动对Cfius进行改革，改革若通过将极大扩充Cfius的权力，进一步提高中国对美直接投资面临新的壁垒。去年11月8日，国会参众两院的议员分别提交了一项名为《外国投资风险评估现代化法案（2017）》的法案，寻求拓宽Cfius的审查范围，改变审查程序和范围。法案的起草人之一、共和党众议员罗伯特·皮坦吉尔（Rep. Robert Pittenger）声称，法案用意之一就是针对“中国制造2025”，“我们要确保美国科技保持领先，不要让外国政府通过任何渠道取得这些技术”。

为了推动上述改革成为法律，众议院和参议院分别进行了两场听证会。记录显示，几乎每位议员的言论都指向中国。

战略与国际研究中心高级副总裁、技术政策专家詹姆斯·刘易斯（James Lewis）是参议院听证会的发言人之一。他指出，美国视中国为一个战略对手，在寻找途径绕过Cfius的保护，中国的产业政策是Cfius的最大挑战。

Cfius改革的一个主要思路是通过扩大其管辖权，将审查从只关注并购扩大到合资企业，即防止美国的“关键技术公司”通过合资等方式，向外国投资者提供知识产权与相关支持的情况发生。

五角大楼的报告将谷桥基金（Canyon Bridge Capital）收购半导体公司莱迪思（LatTIce）作为规避政府监管的例子。报告称，创立与中国有关系的私募股权基金，是为了掩盖资金来源，令Cfius批准交易的“可能性提高”。2017年9月14日，谷桥基金对莱迪思的收购被特朗普叫停。

此外，法案将对某些可能超过美国的新兴技术加强审查。越来越多的交易涉及尖端科技行业的初创企业，这些交易规模往往太小，未达到需要Cfius审查的门槛。

对此，法案规定，如果外国政府拥有外国投资者25％或以上的股权，或者投资者的信息难以获取，这些收购就会触发Cfius强制申报，且监管部门可以规定提交哪些声明内容；未进行申报可能导致大额民事罚款以及禁止或解除交易。

然而上述改革并未解决Cfius被诟病的透明度的问题，对“新兴技术、关键技术”的定义是不明确的。Cfius通常仅宣布裁决结果而不会通报被否决的原因，这有可能经常性地引发美中经贸出现紧张局面。

全国社保基金理事会理事长、曾任中投董事长的楼继伟就表示，由美国财政部牵头的外资审查委员会的规则是高度不透明的，充满不确定性。“这方面例子太多了，我在中投就遇到很多；中国的产品甚至含有中国股份的美国企业法人的产品，在美国受到了不平等的对待，我也就此做过很多的磋商。”

对此美中贸易委员会副主席彭捷宁提出，Cfius确实需要改善其透明度问题，“我们鼓励美国政府透明化，特别是在检视这些包括中国投资案在内的外国投资方面，避免使用国家安全作为保护的借口。”

301调查报告中关于投资方面的指责称美国先进技术和拥有大量知识产权的企业近来受到系统性并购，报告中称“中国对外直接投资受到非市场因素的驱动，这些因素来源于中国政府广泛的干预，以实现产业政策目标”。但根据中国发改委《中国对外投资报告》，对外投资民营企业数量已经超过国企，占企业总数六成以上。

一个可能的情况是，Cfius最终会呈现一份确切的清单。刘易斯透露，其类似于国防部、商务部列出的出口控制清单，美国在制定清单所涉及的技术时，会研究中国五年计划或“中国制造2025”中列出的技术。