一、美国对华技术出口政策的历史变迁
(一)建国初期至1972年：美国严格封锁对华技术出口
建国初期至1972年期间，是中美两国战略对抗阶段。在这一时期，美国对华技术出口采取严格的管制政策，特别是严禁军事技术对华出口。1949年11月，在美国的提议下成立了“巴黎统筹委员会”，其宗旨是限制成员国向社会主义国家出口战略物资和高技术。“巴黎统筹委员会”实行出口管制的主要措施是制订国际性管制商品的项目禁运和审查清单。中国在“巴黎统筹委员会”对华禁运的特别清单上，曾经有500多种物资被纳入战略禁运的范围。1950年朝鲜战争爆发导致中美直接对立，美国宣布中国为“敌对国家”，禁止向中国出售任何技术和商品，中美贸易一度中断。1952年，美国还推动“巴黎统筹委员会”成立“中国委员会”，对中国采取极其严格的技术管制政策。1969年制定并于1970年1月开始实施的美国《出口管理法》取代了1949年的《出口管制法》。尽管新的法律将“管制”改成了“管理”，从措辞上似乎有所缓和，但事实上，在冷战环境下，美国的技术出口管制并没有真正放松。
(二)1972年至80年代末：美对华技术出口总体呈上升趋势
1972年美国尼克松总统访华打开中美交往的大门。1972-1989年间，出于国家利益和联合对抗苏联的需要，中美关系逐步走上了和平对话、求同存异的轨道。从那时起，美国开始解除对中国的贸易禁运，允许美国企业向中国出口非战略性物资。1979年中美正式建交，签署了《中美科技合作协定》，这一协定标志着美国对中国的技术管制政策进入了一个新的阶段。此后，美国对华的技术管制有所松动。在经历了70年代经济危机和贸易逆差的情况下，美国产业界人士纷纷游说国会，攻击政府的出口管制政策。在产业界的巨大压力下，1979年lO月，美国国会又颁布实行了一部新的《出口管理法》。这部法律提出了压缩管制产品范围、改进审查手段、提高许可证审批效率等要求，以方便和鼓励美国商品，尤其是具有竞争力的技术产品的出口。为了推动《出口管理法》的实施，美国制定了《出口管理条例》。1979年12月苏联入侵阿富汗，美国“联华制苏”的战略占据了上风，极大地促进了美国在出口管制问题上的松动。1980年，卡特政府宣布中国作为“非敌对国”，原则上可以获得美国的军民两用技术。但是里根政府上台后，美国推行对苏联的“新冷战”政策，在出口管制问题上采取了颇为强硬的措施。美国80年代出现了越来越严重的贸易赤字。为了扭转美国的贸易严重逆差，1988年美国政府通过的《综合贸易竞争法》，对1979年的《出口管理法》提出了修正，要求放宽对装有微电脑的科学和医疗仪器的出口，压缩单边管制的规模，缩小对转口产品的出口限制等等。美国商务部出口管理局还在1986年12月成立“中国科”，专门处理向中国出口技术和商品的许可证申请。这一时期，美国和“巴黎统筹委员会”其他成员国先后多次放宽对华技术出口限制，到1989年2月，总共放宽了45类产品的出口限制。同期美国对中国的技术出口贸易总体呈上升趋势，到1988年达到30亿美元。值得注意的是，美国及其他发达国家对中国的军事技术始终采取防范的态度。
(三)80年代末至90年代中期：“接触性防范”战略主导美国对华技术出口政策
1989年以后，随着苏联解体和冷战的结束，美国不再需要联合中国抗衡苏联，中美关系的原有基础不复存在，美国对中国开始采取“接触性防范”的战略。中美之间既有竞争和对抗，又有合作与磋商。中美两国存在共同利益决定了两国必然要有合作。而中美两国之间的分歧、矛盾以及时有发生的冲突，导致两国之间的防范与对抗。出于经济利益考虑，美国希望加强与中国的贸易往来，但从国家安全的角度出发，美国对中国的技术出口仍然要加以限制。特别是中美两国间的矛盾激化时，美国往往会遏制对中国的技术出口，对中国施压。1989年之后美国对中国的全面制裁就是一个突出的例子。据美国的资料显示，仅1989年一年，美国就至少否决了300项对华技术出口的许可。
老布什总统行政命令(总统行政令第12730号)规定，在《国际紧急状态经济权力法》授权范围内继续实行依据1979年《出口管理法》制定的《出口管理条例》。1979年出台的《出口管理法》经过老布什总统和克林顿总统三次延长有效期，一直延续执行到1994年8月。之后，美国商务部主要根据1994年8月19日第12924号总统行政令的授权行使职责，对技术出口进行管理。克林顿执政期间，美国政府致力于简化出口管制措施，理顺出口管理程序。1996年3月25日，美国政府了简化出口管理法规的暂行条例。这是美国四十多年以来第一次对出口管理法规进行的全面修订。1994年4月1日“巴黎统筹委员会”正式解散。不过，“巴黎统筹委员会”的原成员国承诺继续使用巴黎统筹委员会的控制清单，作为全球出口控制的基础，直至做出新的安排。1996年7月包括“巴黎统筹委员会”17国在内的28个国家成立了“关于常规武器和两用物品及技术出口控制的瓦森纳安排”。“瓦森纳安排”是一个全球性的关于常规武器与敏感两用产品和技术出口控制的多边机制，它特别针对包括中国在内的发展中国家。中国要想直接从西方世界得到先进的军事物质和技术仍然面临重重困难。
(四)90年代中期以后：中国导致美国对华技术出口管制趋严
90年代中期以后，随着中国的崛起，美国国内“中国”盛行，美国政府加强了对中国的防范。尽管1997和1998年中美两国元首互访奠定了两国发展“面向21世纪的建设性战略关系”的基调，但事实上，美国政府始终视中国为“战略竞争对手”。美国对华技术出口管制并未放松。1998年12月，以共和党参议员克里斯托夫・考克斯为首的调查委员会向国会递交了《对华技术转让报告》(即《考克斯报告》)，指责中国偷窃美国一些最机密的军事技术，并提出了限制对华出
口的38项措施。2002年2月，美国审计署向参议院提交了一份名为《出口限制：美国急需就中国半导体产业快速发展作基本政策评估》的报告，要求美国政府对华实行更严格的技术出口管制。2003年，美国进一步加大对华高技术产品出口管制，尤其是软件和高技术设备，美国还特别强调对中国核技术及导d技术等的监控。2006年7月，美国商务部提出了加强对华出口管制的提案――《对中华人民共和国出口和再出口管制政策的修改和澄清及新的合法最终用户制度》。经过近一年的论证，2007年6月19日，美国商务部正式公布了对华两用产品和技术出口管制清单，管制清单涉及31个条款，规定20类产品不得向中国出口。
20世纪90年代中期以来，中美两国为促进贸易多次磋商，美国对于向中国的技术出口做出了某种程度的让步。2007年12月，中美两国签署了《高技术与战略贸易发展指导原则》。根据该《指导原则》，中美两国承诺要消除双边民用高技术贸易的不必要障碍。同时，中美要审核美国的军民两用政策，采取有效的措施使民用高技术贸易的许可证申请程序得到简化等。不过，在当时美国放宽的出口列表清单里，只列有5家在华跨国企业，而没有一家是中资企业。
从总体上看，尽管为了经济利益，美国在对华技术出口方面有所妥协和让步，但美国商务部对于对华出口申请的审查比其他多数国家都严格。美国对于对华出口申请的审查周期，比欧洲和日本的都长。美国政府还特别强调对“视同出口”的管制，以防止美国的尖端和敏感技术通过科研人员的学术交流传到国外。2006年底，美国商务部专门成立了“视同出口建议委员会”，向商务部长建议如何强化包括中国在内的“视同出口”管制。按照规定，赴美国的中国学生和研究人员在接触美国敏感知识和技术时，必须申请“视同出口”许可证。2006年美国政府审议的865个“视同出口”许可证中，有60％是针对中国公民的。
二、新时期美国对华技术出口政策面临新的调整
(一)中国科技实力的增强和中国广阔的市场提高了美国对中国的依存度
近年来，中国科技实力的不断增强以及中国整体竞争力的不断提高，使中国成为世界科技和经济舞台上的重要角色。中国广阔的市场对美国企业具有强大的吸引力。所有这些为美国加强与中国的科技和经济合作注入了强大的动力。中美两国各领域往来越来越密切，在中国经济对美国的依存度提高的同时，美国经济对中国的依存度也提高了。2001年以来，美国对华贸易增长速度是美国与世界其他地区贸易增速的5倍。这迫使美国重新考虑中美之间的科技经济合作关系，采取合作双赢的对华政策。在这样的前提下，美国政府以往过严的对华技术出口管制可能会面临新的调整。事实上，2009年1月14日，美国商务部已经推出了一项新政策，给美国对华高科技出口松绑，将以往对华高科技出口的逐个审查，调整为向中国民用企业发放执照。不过，这是布什总统卸任前提出的一项举措，其具体执行和实施还要看奥巴马政府在此问题上的立场和态度。
(二)中美关系在国际事务中的重要性不断增强
随着中国的迅速崛起，中国与世界的关系发生了历史性变化，中国与世界的关联在加强，对世界的影响力在加大，中国在国际事务中的重要性不断增强。在当今全球化的世界中，许多跨国问题需要采取跨国行动来解决，特别是需要非常重要的国家的合作。美国作为最强大的西方国家，中国作为最大的发展中国家，中美两国之间的联合与合作越来越重要。世界面临的许多严峻的问题和挑战，包括全球金融动荡、核扩散和恐怖主义、传染病蔓延、气候变化和能源短缺等，都需要中国与美国的联合行动。美国战略与国际问题研究中心(CSIS)认为，中美关系对全球安全和繁荣的影响重大，将超出其他任何双边和多边关系。如果没有中美合作，全球性的挑战一个也无法应对。因此，积极的中美关系不仅符合美国的利益，也符合全球的利益。美国要发展与中国的关系，势必加强与中国在科技、经济领域的合作，对中国进行制裁以及实施强硬的技术出口管制措施是不可取的。
(三)美国要寻求摆脱经济危机的突破点
当前，美国面临空前严峻的经济危机，失业率数月居高不下，很多企业面临生存困境。而美国的技术出口管制政策会影响到美国的技术贸易、经济增长、就业以及美国企业的国际竞争力。美国商务部数据显示，实施对华出口管制，制约了美国最具国际竞争力的高技术商品的优势。从2001年到2006年，美国对华高技术商品出口所占中国高技术商品进口总额的比重由18.3％下降到9.1％，按照这个下降比例计算，美国对华出口至少降低了700多亿美元。如今，美国众多的出口企业希望找到途径摆脱危机，因此，美国若加紧对华出口管制，势必使美国企业在中国市场面临不利的竞争局面，这不仅不利于美国的国家安全，而且会损害美国的经济利益。美国奥巴马政府执政不久，就遇到了经济危机这个棘手的问题，当前新政府的当务之急是如何找到突破点，引领美国走出这场经济危机。为此，除了对内刺激经济发展之外，势必要采取措施发展对外贸易。因此，从应对美国经济衰退的视角来看，美国的对华技术出口政策有可能适度放松。
(四)美国新政府欲提升国际形象，加强与别国科技合作
美国发动伊拉克战争在国际社会造成了极其恶劣的影响。美国在应对全球气候变化和二氧化碳减排方面的不作为，使得美国在该领域丧失了话语权和领导地位。美国新一届政府希望能够提升美国的国际形象，巩固和加强美国在国际上的领导地位和影响力。总统科技顾问委员会联合主席之一――哈罗德・瓦姆斯提出，美国要通过加强与别国的科技合作，密切与别国的各种关系和往来。为此，要扩充美国派驻各国的科技外交官队伍，通过开展外交活动，促进科技发展和美国的国家利益。在这样的背景下，中美两国的科技合作势必进一步加强，美国对华技术出口政策也会受到中美两国的整体外交关系和科技合作的影响。
(五)美国各界希望政府加强中美合作
美国对华技术出口管制在限制高新技术流向中国的同时，也极大地伤害了本国的商业利益。长期以来，美国产业界和科学界普遍对这一政策表示不满。美国各界对加强中美合作的呼声不断。产业界、学术界以及一些政府官员都曾呼吁，加强与中国的科技经济合作和交流对于美国的经济利益和国家安全具有重要意义。有很多机构和专家对美国对华出口政策提出质疑。这些观点通常认为，冷战以来，美国对华出口政策应该采取新的以“开放和
接触”为主要特色的政策，重新考虑如何实现美国的经济利益和国家安全利益的平衡。美国对华出口管制政策五十年来始终非常严格。但如今美国超级大国的地位已经受到威胁，世界朝多极化发展，中国的崛起和中国国际地位的提升突显了中美合作的重要性。美国正在失去科学与技术的垄断地位。2009年1月，美国国家科学院在《超越“美国壁垒”：全球化时代科技相关的国家安全控制》的报告中向美国政府建言，希望政府在一年之内重新评估高科技出口管制政策。美国国家科学院指出，美国的技术出口政策已经不适应美国当前的科技经济形势，因此应对技术出口政策做出调整；特别是技术出口清单应根据实际情况不断进行动态调整，报告建议至少应每12个月调整一次。中国美国商会在2009年4月27日发表的白皮书中提出，美国政府应采纳国家科学院提出的建议，对不合时宜的出口管制法规进行全面的审议和修订。不过，美国国内也有以国家安全为由收紧对华技术出口的呼声。例如，2008年1月29日，众议员爱德华・马基曾致函当时的美国商务部长古铁雷斯，认为“合法最终用户”制度将使中国企业更容易取得美国的敏感科技。
三、启示与建议
美国政府始终是把国家安全放在第一位的。但对华技术出口还关系到美国的经济利益。如何权衡经济利益和国家安全，将影响到美国的对华技术出口控制政策。从保障国家安全、维护霸权地位的角度出发，美国永远不可能全面放松对我国的技术出口管制，对于敏感的具有战略意义的技术始终会实行严格管制。但是，由于受到政治、经济、科技、社会等多种因素的影响，不同的时期，其战略目标和重点领域可能会有不同的定位和战略重点。
因此，我们应抓住当前美国新政府上台欲提升美国国际形象和摆脱经济危机的机会，利用好中美战略经济对话(SED)和中美商贸联合委员会(JCCT)等成功的对话机制和平台，并尝试新的机制和途径，充分利用民间团体、企业的力量，抓住时机促进中美经贸合作，在一定程度上突破美国对华技术出口的限制。此外，还应加强对美国对华政策特别是技术出口政策的研究，密切关注美国技术出口管制政策和出口管制清单的变化，根据具体情况寻找打破美国对我国技术管制的突破点，并及时采取合理的对策。长远来讲，这对于迫使美国放松技术出口管制，突破美国对我国的技术封锁具有重要意义。
2022年度，美国继续坚持长期以来的出口管制及经济制裁既定政策，大幅加强针对对手国家（如中国、俄罗斯）的立法建设和执法力度，并将该类制裁、管制措施多边化，联合盟友对中国、俄罗斯行业企业协同打击措施。本文基于总结美国对中国、俄罗斯等国的制裁和管制措施，分析中国企业可能受到的影响并提出相应的合规建议（本文时间均为当地时间）。一、出口管制
在出口管制方面，美国以限制半导体为核心，持续通过出口管制新规定限制中国发展半导体、超级计算等先进技术领域；基于俄乌冲突，美国联合盟国持续颁布针对俄罗斯重要领域的出口管制规则，以禁止或限制向俄罗斯出口美国原产物项。
（一）中国方面
1. 通过立法等措施限制中国发展先进半导体，并新增半导体领域管制物项
8月9日，《2022年芯片与科学法》（CHIPS and Science Act of 2022）由美国总统拜登签署生效[1]，该法重要内容包括：1）获得半导体激励资助的企业需与美国商务部签署协议，除例外情况，承诺在接受资金起10年内不得从事协议中规定的重大交易，包括不得在中国、俄罗斯或其他受关注国家进行半导体制造能力的实质扩张；2）为投资半导体相关先进制造设施的合格纳税人提供投资金额25%的税收减免，但若合格纳税人在接受税收减免后10年内在中国、俄罗斯其他受关注国家进行半导体制造产能实质扩张等重大交易（传统半导体产能扩张除外），则发生该重大交易的年度，纳税人须补缴全部减免税额，除非在美国财政部通知后45天内证明该重大交易已停止或放弃。该法以联邦拨款的方式促使半导体制造企业（即晶圆制造厂商）选择在美国建厂，并放弃在中国建厂或撤资，以限制中国制造先进半导体。
8月12日，BIS发布公告将四项新兴和基础技术（“《出口管制改革法》第1758节项下的技术”）纳入出口管制范围[2]，分别是：氧化镓及金刚石（用于制造更先进的如军事领域的设备）、专为开发具有栅极环绕场效应晶体管（GAAFET）结构的集成电路而设计的电子计算机辅助设计（ECAD）软件（用于在军事、航空航天等领域设计复杂的集成电路设计、分析、优化和验证集成电路或印刷电路板性能的软件工具）、压力增益燃烧（PGC）技术（用于火箭和高超音速系统的技术）。前述四项物项用于支持生产先进半导体及燃气涡轮发动机，若向中国出口、再出口、转让（国内）前述物项均需获得许可证。
8月31日，据美国芯
又见野蛮霸权，史无前例的半导体制裁，我们“中国芯”的生产应该这样办。
一、史无前例的半导体制裁美国又一次对中国的晶片产业进行了一次前所未有的制裁，这次的制裁力度不仅力道大，而且每一刀都是致命的。
第一个举措是把高性能的晶片和高性能的电脑列入到业务的控制系统中，其中包括 GPU, CPU，甚至内存。
第二个举措是阻止中国的超级电脑的半导体制造厂商从美国获取设备、技术和原材料方面的知识。
第三个举措是把出口管制的内容扩展到外国制造的超级电脑终端产品，不再区分民用和军用。
第四个举措是增加新的许可要求，特别是16-14 nm及更高级的逻辑晶片、18 nm及更高级的 DRAM记忆体晶片、128层及以上的 Flash晶片。
二、我们“中国芯”的生产应该这样办晶片的设计，既要有技术，又要有人才。目前国内有大量的自主芯片技术和人才，华为、小米等国内顶尖的手机厂商都在招聘相关技术人员，进行自主研发。
但芯片设计的EDA工具国内暂时还没有靠谱的，需要加强这方面的人才培养。
生产芯片需要原材料和辅助材料，国内芯片生产难以实现自给自足的另一个主要原因，就是原材料和辅助材料的研发力度不够，必须加强对单晶硅、光刻胶的精炼。
国内的光刻机，必须加快研发速度，尽快将国产光刻机推向批量生产，在此基础上生产出高精度的芯片，缓解国内高端芯片供应短缺的问题。
我们在扩大对外开放的同时，也要强化对知识产权的保护，降低西方国家对我们“不尊重”知识产权的指责。
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