BOT模式与PPP模式到底是啥关系

BOT模式简介

BOT模式（build-operate-transfer）即建设-经营-转让，是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式。我国称之为“特许权”，即政府部门就某个基础设施项目与私人企业（项目公司）签订特许权协议，授予签约方的私人企业（包括外国企业）来承担该项目的投资、融资、建设和维护。在特许期内，企业可以经营特定的公用基础设施，通过向用户收取费用或出售产品等方式清偿贷款，回收投资并赚取利润。政府则对这一基础设施有监督权和调控权。特许期满后企业要将该基础设施无偿或有偿移交给政府部门。

PPP模式简介

PPP模式是Public-Private-Partnership的英文首字母缩写，指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。PPP模式是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

BOT模式与PPP模式的关系

PPP模式包含多种 *** 作形式，BOT模式也是PPP的一种。

狭义PPP与BOT相比起来，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。

PPP模式强调政府与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。BOT模式中是指政府授予私人企业特许经营权，私人企业承担更多的风险。

BOT与PPP的共同点

（1）这两种融资模式都包括融资人、出资人、担保人。

（2）两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的。

（3）两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报。

BOT与PPP的区别

（1）组织机构设置不同。

以BOT模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系发生相互作用的。不同角色追求自身利益最大化，易产生利益冲突，社会总收益不是最大的。PPP模式组织总收益却是最大的，也更符合公共基础设施建设的宗旨。

（2）政府与企业合作关系不同。

BOT中政府与企业更多是垂直关系，政府授权私企独立建造和经营设施，而不是与政府合作。财金[2014]113号第11条则规定PPP项目“在政府和社会资本间合理分配项目风险。”，更强调政府与私企利益共享和风险分担。

（3）运行程序不同。

  BOT模式运行程序包括：招投标、成立项目公司、项目融资、项目建设、项目运营管理、项目移交等环节。PPP模式运行程序包括：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交环节。

在项目前期，PPP模式中私人企业从项目论证阶段就开始参与项目，而BOT模式则是从项目招标阶段才开始参与项目。PPP模式中政府始终参入其中，而BOT模式中政府对项目的影响力较弱。

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BOT的性质属于托管项目，他是政府向私人授权，由私人经营，经营到期交还政府，性质类似于托管！BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。所以，BOT一词意译为“基础设施特许权”更为合适。

好吧，那就给你全面一点的吧~！

一、BOT国际投融资方式内涵

(一)BOT（Build--Operate--Transfer）

建设---运营---移交

是指基础设施建设的一类方式，也是一种私营机构参与基础设施的开发和运营的方式。

BOT结构特别适合于提供社会性产品或服务的项目，如交通或能源项目。

(二) BOT的特点

1主体的特殊性

其法律主体主体一方为东道国政府主管部门，另一方为外国私人投资者。

2风险很大

从与东道国政府协商谈判、进行可行性研究，到经营周期最终结束，时间跨度往往达数年、数十年甚至更长，因此不可避免地存在着多种风险，如政策变动、贸易和金融市场变动等等。

商业风险

政治风险

3授权期满转让给政府

BOT项目的特许运营期满后，设施需无偿地转让给政府。

一般不得进行转让和出让。

4政府是项目成功的关键角色之一

BOT项目的执行是一个非常复杂的任务和过程，它牵涉到很多关键的、需要相互之间能良好协调和合作的关系人。 例如：项目的投资者、政府、股东、项目的承包商、贷款方、项目产品的用户、保险公司等。

5投资规模大，经营周期长

BOT项目一般都是由多国的十几家或几十家银行或金融机构组成银团贷款，再由一家或数家承包商组织实施。 从与东道国政府协商谈判、进行可行性研究，到经营周期最终结束，时间跨度往往达数年、数十年甚至更长。

6项目难度大

每个BOT项目都各具特点，一般均无先例可循，每个项目都是一个新课题，都得从头开始研究。

7要求各方通力合作

BOT项目的规模决定了参加方为数众多，它要求参加方都参与分担风险和管理。

参加BOT项目的各方只有通力合作才能保证项目顺利实施、如期竣工。

8BOT项目一般都不可能直接赚取外汇而在绝大多数发展中国家都实行不同程度的外汇管制，一旦东道国的国际收支情况恶化，加强对外汇的管制，将严重影响投资者的资金流动和偿还能力。

二、BOT项目运作

BOT项目一般有四个步骤：

第一步：

项目发起方成立项目专设公司（项目公司），专设公司同东道国政府或有关政府部门达成项目特许协议。

第二步：

项目公司与建设承包商签署建设合同，并得到建筑商和设备供应商的保险公司的担保。专设公司与项目运营承包商签署项目经营协议。

第三步：

项目公司与商业银行签订贷款协议或与出口信贷银行签订买方信贷协议。出口信贷银行为商业银行提供政治风险担保同时，贷款方得到项目本身的资产担保。 项目本身可以用作担保的资产包括：销售收入、保险、特许协议和其他项目协议等。

第四步：

进入经营阶段后，项目公司把项目收入（比如：依照销售合同所得的销售收入以及道路、隧道和桥梁的通行费等）转移给一个担保信托。担保信托再把这部分收入用于偿还银行贷款。

三、BOT项目融资的效应

（一）BOT项目融资的正效应

l、从政府方面看，BOT方式可以缓解财政负担，把从基础设施上省下的资金用到其它政府项目中去，从而可以在政府资源不足时将事情办的更好。

2、从承包商方面看，可以在建筑市场不景气时期通过BOT方式激发政府银行和大财团的兴趣，创造项目投资机会，从而缓解承包任务来源不足的问题。

3、BOT项目为银行金融机构和私人财团提供了良好的投资机会

基础设施项目投资额大，投资回收期长，其投资强度不是个别银行、金融机构或私人财团所能够或愿意承受的。

采用BOT就可以使这些金融机构和私人财团把各自的资金通过入股或贷款的形式集中起来，投资建设于基础设施项目，而且投资效益往往相当可观。

（二）BOT项目融资的负效应

l、BOT投资方式使政府存在两难选择：

国家要控股，则需要投入大笔资金，国家股份太多，非国有投资主体失去兴趣；为调动私人部门的积极性，国家不控股，BOT项目控股权的丧失会引发私人垄断等行为。

2、 私有部门追求的是利润目标，以实现经济效率为原则； 而基础设施项目往往有实现公平目标的要求，这两个方面是矛盾的。

3、BOT涉及的经济主体比较多而且复杂，多个经济主体的利益协调相当困难，而政府作为经济主体而不是仲裁者的参与，又增加了协调难度。

4、从政府的角度看，由于受BOT项目授权协议及相关条例的约束，应变的d性较差。

5、任何BOT项目，投资额相当的大，相对授权期限较长，对投资者而言，投资回收期也较长、投资风险大，构成了对投资者不利的一面。

6外商从自身利益出发，往往提出获利尽可能大、投资风险尽可能小的方案，试图由我国政府承担本应由投资者承担的诸多风险，因而造成提出谈判的项目很多，但谈判成功并付诸实施的项目很少的局面。

四、 BOT 的历史沿革

BOT方式实际上已应用了几个世纪。基础设施和公共工程项目属于高资金密集型项目，通常由政府垄断经营。早在17、18世纪的欧洲，在一些运河、桥梁的修建中就出现了私人投资的身影。

17世纪英国政府允许私人建造灯塔，经政府批准，私人向政府租用建造灯塔必须占用的土地，在特许期内管理灯塔并向过往船只收取过路费；特许期满后政府将灯塔收回并交给政府所属的领港公会管理和继续收费。到1820年，在全部46座灯塔中，有34座是私人投资建造的。 可见在当时这种具有BOT性质的投资方式在效率上就远远高于行政部门。

18世纪后期和19世纪的欧洲国家，政府已经广泛利用私营机构的力量，进行公路、铁路和运河等公共基础设施的投资开发和运营管理，尤其是在欧洲城市供水设施的建设和运营中，私营机构起到了重要作用，伦敦和巴黎的供水就由私营公司承担。

两次世界大战后，基础设施建设主要由政府机构来承担，这种模式给政府带来了沉重的负担，尤其是那些缺乏资金的发展中国家，更是难于满足基础设施建设所需要的资金。

20世纪70年代末至80年代初，世界经济形势逐渐发生变化。由于经济发展的需要，BOT这种投资方式正式出现在经济舞台上。

1984年，当时的土耳其总理厄扎尔首先提出了BOT这一术语，想利用BOT方式建造一座电厂。

英法海底隧道、马来西亚南北高速公路、澳大利亚悉尼湾隧道等。

4缓解资金短缺问题；

5提高市场化的程度；

6提高管理水平和运营效率；

7促进资本市场的发展。

二、 BOT成为我国利用外资的方式

BOT不同于传统的“外资”企业投资。

第一个项目

1995年5月，广东来宾电厂B电厂，经国家计委批准，我国首例利用BOT融资的项目一广东来宾电厂B电厂正式签约，该项目于1997年5月资金到位，在上世纪内建成并投入运营。

第二个项目

从1995年11月，上海水处理厂。

从1995年11月开始，该公司已经开始筹措5400万美元的银团贷款用于项目建设。

第三个项目

是河北保定附近的丁渠火电厂，该项目总投资114亿美元。

第四个项目是深圳电站项目，该项目已由亚洲电力公司承担。

第五个项目是广州轻轨铁路第二期工程。

第六个项目是武汉都市铁路项目。

1996年、1997年国家计委又批准了几个大型的BOT项目对外招商。

“十五”期间—““十一五”期间

全国仅城市基础设施建设大约需要投资1万亿元，政府投资约占 2000至3000亿元，还有7000至8000亿元需要通过贷款、利用外资和社会投资等方式解决。

在这种情况下，通过BOT方式进行融资，就引起了有关政府部门和业者的关注。

三、中国企业境外开展BOT项目

(一) “走出去”战略与境外开展BOT

2000年——“走出去”战略

BOT作为一种国际承包工程市场上主要的带资承包方式，是中国公司必须探讨和实践的。

BOT项目可以带动国内更多的单位参与国际市场的竞争，推动国家“走出去”战略的更好实施。

(二)境外开展BOT对我国企业的促进作用

1、该项目可以推动中国公司提高能力，提高人员素质，促进中国公司上规模、上档次，形成快速发展的局面。

2、有利于提高企业的综合经营管理水平，特别是资本运营能力，培育真正具有国际竞争力的跨国企业。

(三)中国公司今后开展BOT项目具备的前提条件

1目前国内银行还不能接受以项目合同作为融资担保，贷款需要有公司担保，与国际上普遍接受BOT合同作为项目融资担保的做法有较大的差距。

2中国公司资本市场运作能力相对较弱

资本市场对投资风险的识别、评估、分担等有严格的要求和程序。 中国公司对投资风险的识别、评估、分担等能力不够。

3中国公司的管理体制也是阻碍中国公司

在遇到BOT项目时，主要考虑的是客观上的困难，有明显的畏难思想和等、靠、要的思想。

这个问题只能够随着国有企业管理体制改革的逐步深化而解决。

4有成熟的融资渠道和销售渠道的公司进行运作

国际大公司搞BOT项目也不是每个项目都能成功。 国际大公司追踪BOT项目时，三、四个项目才能成功一个。BOT项目涉及的范围很广，需要各方面的合作才能搞好。在BOT项目的组织者，出资者、建造者、设备供应者，需要各方面的合作才能搞好。

5有针对性地选择BOT项目的国家、行业和项目

选择项目所在国时需要考虑该国与中国在经济，外交等方面的关系，最好是与中国有地缘优势的国家。另外要注意的情况是选择的项目类型要和自身的优势相适应。

6．有目的地培养储备实施BOT项目所需要的人才。

BOT项目是承包工程的最高形式，对项目管理人员的要求是很高的，需要精通各方面知识，具有综合素质人员的共同努力，才能保证项目实施的成功。

BOT项目需要 商务人才，管理人才，技术人才,这些人才：

要熟悉国际资本市场的游戏规则；

要熟悉项目所在国的市场营销；

要熟悉项目分包市场的运作；

要熟悉项目建设的管理；

要有很强的项目营运能力。

特许协议是指东道国政府或代表政府的授权机构与私人投资者签订的关于政府授权许可投资者在特许期内建造经营专属于政府的公共基础设施的契约文件或合同。它是BOT项目的基础合同，规定了政府与投资者的权利义务，不仅是处理合同双方关系的依据，也是投资者签订其他合同的依据。然而，我国关于特许协议的各方面问题一直存在争议。就特许协议是国内契约还是国际协议，特许协议是民事合同、行政合同还是经济合同，特许协议中的政府保证与一般的保证合同有何不同，特许协议中的政府保证是否为法律所允许等问题一直争论不休。笔者也就以上问题提出一些自己的看法和观点。一、BOT特许协议是国内契约关于BOT特许协议是国内契约还是国际协议，学者的争议一直很大。主要有以下三种观点:1、国际协议。认为BOT特许协议往往约定投资争议由国际法院或国际仲裁方式解决，排除东道国管辖，而东道国也会因为违约而承担国际不法责任。2、国内契约。认为特许协议的投资方、与政府相对的一方无国际法上的主体资格，投资者是基于东道国政府出让大型项目的经营权才取得签约资格。3、混和契约。认为BOT特许协议兼具以上两者特征。我国理论界有学者认为:“特许协议不是国际协议，而是国内法契约。特许协议都是东道国根据东道国的立法，如石油法、矿业法等确定其权利义务关系及其他具体内容，并经东道国政府依法定程序审查批准而成立的。协议的一方虽为东道国政府，他方为外国私人投资者，但凡不是国际法主体间订立的协议均不属国际协议或条约，不受国际法支配，而受国内法支配。”实践中，由于发达国家多为资本输出国，因而其主张多为国际协定，认为对BOT争端应适用普遍国际法或一般国际法原则。其理由为:东道国将专属于国家的对资源的开发权利暂时让渡于外国投资者，东道国此时是站在主权者角度与投资者签约，足以说明双方签订的是国际协定。对此，笔者有不同的看法。首先，东道国与外国投资者签约的目的只是在于获得项目的资金、技术。虽然东道国将专属于自己的对资源、项目的开发权暂时交由外国投资者行使，其目的也只是为公共目的，获得资金和先进的技术，而根本不关心外国公司属于哪一国家，更谈不上将承认此外国公司的国际法主体资格。这个时候，东道国与外国公司的合作，与其他有实力的本国公司的合作并无不同。其次，从实在法角度看，目前普遍承认的获得国际法主体资格的只有国家、国际组织。国际组织是基于有多数国家的主权让渡，而取得国际法主体资格。东道国签订BOT协定本身并没有将主权转让的目的，而且单一国家的承认也并不会使某外国公司、跨国公司获得国际法的主体资格。国际法主体资格具有固定的要素，只有达到法律规定才能成为国际法主体。再次，BOT协定中约定的将争议提交国际仲裁或依国际法规则并不能说明BOT协定本身就是国际协定。在BOT协定中，为吸引外资、让国外投资者放心，可能约定将来的争议不由国内法院管辖，提交国际仲裁，这只是基于合同约定，合同当事人在法律规定的范围内可以根据意思自治原则选择准据法。而BOT协定由于投资金额大、耗费时间长，体现东道国对外国投资公司的保证，规定可以提交国际仲裁或依国际法规定判决。事实上，双方也经常约定由国内法院管辖。二、BOT特许协议是民事合同对BOT特许合同属于民事合同、行政合同还是经济合同，各国学者存在较大的分歧。法国有行政契约，将其视为政府执行经济计划的一种方式，并发展了一套关于行政合同的法律规则和法律制度。而在英国，政府契约与私人契约一样，适用普通法上的私法规则。但由于政府契约本身的特殊性，英国又通过1921年高等法院王座法庭法官罗拉特(Rowlatt)审理的安非特莱特一案创造了“契约不能束缚行政机关自由裁量权”的判例，实践中还未对其法律定性。在同属普通法系的美国，学者则更习惯于将政府与私人签订的契约视为“特许权”，原则上适用普通契约法的规定。　在国内，对BOT特许协议属于何种性质的合同，有以下两种观点:1、行政合同。认为特许协议的标的具有特殊性，政府签订协议的目的具有公益性，而且双方权利义务具有不对等性。公法契约在我国还没有确切的法律定义，而法国行政法院在司法实践中归纳出识别行政合同的如下标准: (1)合同当事人中需有一方是行政主体; (2)合同以执行公务为目的; (3)超越私法规则的合同。认为我国的BOT项目特许权协议与这三个标准是相符合的，因此将它视为一种类似于法国行政合同的公法契约是适合的。2、民事合同。认为合同当事人旨在产生、变更民事法律关系，当事人一方虽为国家，双方的地位也并非不平等。BOT投资方式是国家通过契约利用私人资本与技术进行基础设施建设，大多数国家目前将这种行为视为私法上的商业性行为，而非公法上的统治权行为。笔者认为， BOT特许协议应属于民事合同，受私法调整。原因有三：首先，从特许协议的目的上看， BOT协议是政府将特定的基础设施项目一定年限内的建设和经营收益权与特许经营者的资金、先进技术进行交易的行为，不同于行政合同的目的是为实现行政管理、执行公务，也不同于行政许可行为。行政许可是行政机关根据公民、法人、或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。就有限资源、公共资源的开发利用虽然也可设立行政许可，但此行政许可合同与BOT特许协议有着质的区别。行政许可是对相对人的活动进行控制的手段，维护公共利益，而BOT特许协议是对资金、先进技术的有偿利用。特许协议中的外国投资者更不会耗费大量资金、技术与东道国签订行政合同，还让东道国控制、管理自己。目前大多数国家将这种行为视为私法上的商业性行为，而非公法上的统治行为。其次，从合同双方的地位上看，虽然合同一方为东道国政府，但是政府在法律关系中并非一直充当管理者的角色，只有在政府执行公务行为的时候才是管理者。政府行使经济职能时，是以民事主体身份参加法律关系，与其他民事关系的主体并无不同。而且政府各部门职权不同，管理部门与订约部门往往分离。作为特许协议的当事人，政府往往以“双重身份”出现，即“所有权人”和“行政机关”。作为特许协议当事人的政府具有民事主体身份。政府为保护公共利益不受损害，而有权变更或解除合同或采取强制措施时，是以行政机关的形象出现，不是特许协议当事人。就如政府可以对其他两个主体之间签订的有害公共利益的合同，作为第三人采取强制措施一样。在BOT特许协议中，双方的法律地位是平等的，政府并没有优益权。再次，从纠纷解决方式看，民事合同当事人才能自由地选择纠纷解决方式，因为民事合同当事人处生的歧义。正是基于这一考虑，联合国工业发展组织在其制定的《通过BOT项目发展基础设施指南》中采用了BOT项目协议名称。于平等地位。而行政纠纷应通过行政复议和行政诉讼的途径解决，排除了调解、仲裁适用的可能性。BOT特许协议的纠纷解决方式一般为协商、仲裁、诉讼等，如我国的交通、发电厂和给水的BOT项目特许协议示范文本，就规定了定期讨论、和解和仲裁三种措施。这些商事合同的纠纷解决方式明显不同于行政合同的纠纷解决方式。为便于与行政许可相区分，有学者建议将BOT特许协议(Concession Agreement)改称为BOT项目协议(ProjectAgreement)。这样， BOT特许协议的民事合同性质十分明显，从而避免了因名称而产生的歧义。正是基于这一考虑，联合国工业发展组织在其制定的《通过BOT项目发展基础设施指南》中采用了BOT项目协议名称。因此，BOT特许协议在本质上属于一种民事合同，同时，它也是一种特殊的民事合同。笔者认为，BOT特许协议的特殊性最突出的体现即在于，作为合同一方当事人的政府，享有超越对方当事人的许多权利，如监督执行的权利以及合同解除权等，都超越了普通民事合同的规则，使得双方当事人的地位有不平等的嫌疑。然而，笔者认为，从项目协议的本身来看，它属于民事合同无疑，但由于BOT项目涉及的标的通常是公共基础设施等牵涉公共利益的项目，因此，在履行这个合同的过程中，为了维护公共利益，政府必须拥有一些超越普通民事合同所赋予的权利来确保合同的全面履行。因此，可以认为是BOT特许协议是以民事合同为内容，辅以行政合同的一些形式的一种特殊的民事合同。既然BOT特许协议具有一定的特殊性，我们就不能仅仅依靠普通的合同法来对其调整。

BOT的由来

BOT起源的七种观点

关于BOT的起源，目前大致有七种观点。第一种观点认为可追溯至1782年巴黎(Paris)市政府予佩里兄弟投资经营巴黎的给水设施。②第二种观点认为著名的苏伊士运河(Suez Canal)是第一个BOT项目。③第三种观点认为起源于19世纪末北美的铁路、公路建设；当时，允许北方工业财阀资建设铁路和公路，通过定期、定点向客户收取营运费用。收回投资及利润后，再无偿或以低于市价的价格转让给政府部门④。第四种观点认为世界上第一个BOT项目是1969年授予许专营权的香港(HongKong)中区海底隧道项目⑤。第五种观点认为，起源于80年代土耳其的电厂、桥建设，BOT这一缩略词就是由土耳其前首相塔格特·奥扎于1984年首次使用的⑥。第六种观点认为BOT模式源于1987年签订特许协议的英法合作的欧洲海底隧道。本世纪70年代欧洲起私有化浪潮，英法两国的银行集团提出了基础设施私营化计划，获得当时英国首相撒切尔夫人的大力支持和积极推行，其中以BOT模式最为成功，⑦欧洲海底隧道就是这一时期的产物。第七种观点认为，BOT模式是80年代起在中国和东南亚等发展中国家首先兴起的，早的BOT项目是我国深圳特区的沙角B火力发电厂，马来西亚纳闽岛的淡水供应工程和西亚的南北国家高速公路项目。

如此多样的不同观点表明，人们对BOT投融资模式认识尚不深入、对其特征的把握很不统一。但大多数观点都涉及私营机构获得政府许可和大规模筹资。我们发现，BOT投融资模式中，政府授予外国投资者的基础设施特许专营权，类似于政府在本国石油、矿产等自然资源开发中授予外国投资者的特许开发权；BOT模式对于公共基础设施的适应性则与项目融资对于大型工程建设项目筹资的适应性相同。可以说，BOT投融资模式是项目融资的一种特殊形式，是项目融资在基础设施方面的特殊运用。因此，我们认为，BOT模式是政府特许授权制度和项目融资制度基础上发展起来的一种筹资建设和经营的模式。



第一种观点所举例子与BOT项目的相似点是，私人投资建设经营与政府特许授权的结合。但涉及这一特许授权经营仅是一个孤立存在的经济现象，并未涉及这一特许授权经营设施与整个给水系统之间功能利益上的分合关系，并没有以项目设施和专营权为基础而展开权利、义务、责任内容的法律结构，更没有一个经营期满设施无偿转让给政府的内容。第二种观点所举例子表面上是埃及政府授予建设经营特许权，实际上是西方列强帝国主义政策强加于殖民地国家的产物。长达99年的经营特许期限显然是一种不平等政策的结果，与BOT模式的特许经营权期限完全是两回事。第三种观点说明了公司形式曾在北美基础设施建设中起过迅速聚集私人资本的作用，但并不能由此得出BOT模式起源于股份公司的结论。公司制是现代企业制度的最主要形式，如果以现代公司形式为参照对象而分析BOT项目公司特点，那么显然早期公司形式已含有现代BOT模式资金筹集的某些特点，但尚不限于一个特定的经济项目、特定的经营期限和特定的投资回报方式。因此，不能认为公司与现代BOT模式有直接的渊源关系。对于该观点所举事例也可以从另一个角度分析而认为，现代公司制度正是18-19世纪铁路建设大规模资本筹集需要的产物。马克思(Marx)曾经说过：“假如必须等待积累去使某些单个资本增长到能够修建铁路的程度，那么恐怕直到今天世界上还没有铁路。但是集中通过股份公司转瞬之间就把这件事办完了。”⑨第四至第七种观点似乎确实与目前的BOT模式有着直接的渊源关系，问题在于哪一种更符合实际情况鉴于产生分歧的原因主要在于单纯从基础设施建设与私人资本的结合关系去追溯起源，而没有从其制度因素着手分析。这就需要从制度构成要素着手推究BOT模式的起源。

为什么对第一个BOT项目的认定众说纷纭，因为它的出现并不是一个有意识的制度设计过程，是在上述两大制度结合基础上一个水到渠成的自然形成过程。只是当这一模式普遍化后有人对其进行抽象总结后才有了一个明确的概念。从现有资料看，我们认为，香港政府于1969年6月授予专营权的香港中区海底隧道是世界上第一个BOT项目。因为这一项目已具备了我们现在对BOT项目认识的一些基本特点，而且在符合BOT制度特征的基础设施项目中时间最早，无论是授予特许权日期还是工程开工日期都是最早的。

第一个BOT项目分析

早在1956年，香港当局就提出了邀请私营机构参与越港隧道工程投融资的设想。这是由于50年代移民增多，香港人口成倍增长，使得香港岛与主岛之间由轮渡承担的运输系统不堪重负。但因政府内部对是否需要建造隧道意见不一致60而被搁置，1965年8月香港政府与“海底隧道有限公司”达成了特许授权的意向61，并于1969年6月20日通过了《香港海底隧道条例》，正式授权“越港隧道有限公司”建设经营该项目。该公司当年与伦敦劳埃德银行签订了一份147亿英镑的贷款协议。该项工程于1969年9月开工并于1972年8月提前开通使用，到1977年付清了全部债务。该项目在80年代早期有“摇钱树”的美称62，目前仍是世界上经营最成功的隧道项目之一。

《香港海底隧道条例》是一项“旨在就建造及经营一条横过海港隧道的专营权批授”的法律文件，BOT模式项目融资和政府特许相结合的制度特征清晰地体现于其中。具体来看：

其一，政府针对一个项目授予特许专营权——按《条例》规定，“政府现将专营权批授予公司以建造及经营一条在湾仔与红堪之间横过海港的四行车隧道”。

其二，项目专营权有一个明确的期限——《条例》第4条规定，“专营权批授须持续至开始建造日期之后30年为止”。这一期限是基于当事人的经济测算并经协议约定，这显然与苏伊士运河带有殖民统治色彩的特许期限不同。

其三，以项目为基础设立了一个公司——由威尔洛克马登公司、赫尔香国际公司、孔万有限公司和卡多里公司组等私人公司组成的“海底隧道有限公司”。《条例》确认了该公司作为特许权接受方的法律地位。

其四，偿还建设所需贷款以项目收益为限。《条例》规定项目公司须自行负担建造开支，同时授权公司制订收费价格并收取汽车通行费。

其五，专营期满，项目设施无偿转为政府所有——《条例》第54条规定，“在专营权批授期届满前，政府无须向公司支付任何补偿”，但仍应支付公司于期限届满前5年内经政府同意而购买的机械设备折旧后的价值。根据《条例》规定，中区海底隧道专营权应于1999年底届满并进入所有权无偿转让程序。





我国BOT模式的发展历程

新中国成立以后至八十年代，我国政府一直从社会公益性和福利性的角度出发，将城市基础设施(Infrustruction)的建设和管理作为行政事业型工作来进行，政府是城市基础设施建设唯一的投资主体、经营主体。进入八十年代以来，我国国内生产总值以平均每年8%-9%的速度递增。随着经济发展和城市人口不断膨胀，对基础设施的需求也急剧增加，而基础设施的容量却日益饱和。特别是进入九十年代以后，城市基础设施使用多、更新少以及新建速度慢的状况与整个国民经济的高速增长形成了巨大的反差，使得其发展滞后的状况越来越成为制约甚至阻碍经济持续、高速增长的“瓶颈”。

近几年来，国家和地方政府为加快城市基础设施建设，通过向外国政府、国际经济组织贷款和发行建设债券等方式筹集建设资金。这种间接利用国外资本和国内私人资本的方式一定程度上缓解了资金需求矛盾，但也不可避免地加重了政府的债务负担。目前，我国已开始进入偿还债务的高峰期，由于城市基础设施具有投资需求量大、建设周期长、资金回收慢的特点，政府在现有财力比较有限的情况下不可能直接对城市基础设施建设作过多投入。

我国基础设施投资主体多元化的改革目标明确后，BOT模式在各个省市引起广泛注意和越来越多的实践 *** 作。国家计委早在制定“八五”计划时就提出了引入BOT投融资模式的初步设想。1993年国家开始研究规范化引进BOT投资方式，开拓新的BOT实验项目。1993年11月正式成立了北京博拓投资开发公司这个中国第一家专业从事BOT投资的商业实体。1994年5月和11月，原国家计委分别与世界银行(World Bank)、亚洲开发银行(Asian Development Bank)，世界银行外国投资咨询服务中心联合召开了两次关于吸引外商投资于我国基础设施建设的国际研讨会，并组织了有关人员分别对泰国、菲律宾等发展中国家和香港、澳大利亚、英国等发达国家和地区进行了考察，分析研究了这些国家和地区吸引私人资本投资基础设施的 *** 作方式以及经验教训，并对BOT方式作了重点研究。

我国BOT模式的实践是从地方省市开始的。1985年，深圳以中外合作方式第一次从国外引进商业贷款建设沙角电厂B厂，取得了成功。虽然未直接称之为“BOT项目”，但可以说我国第一次BOT模式的实践运用。不久，上海黄浦江延安东路隧道复线工程、广州深圳高速公路、海南东线高速公路、三亚凤凰机场等项目以相继采用BOT模式引进外资建设。1995年5月，国家计委批复广西来宾电厂二期工程采用BOT方式建设，使该项目成为我国第一个经国家批准的BOT试点项目。来宾电厂二期工程项目的招标、评标、合同谈判等工作都是在国家有关部门的直接指导下于同年6月份开始进行的，1997年在北京正式签署了协议。该项目获得批准和协议的签署实施，标志着中国在能源、交通等领域试点进行规范化管理的正式开始。重庆地铁、深圳地铁、北京京通高速公路等项目已被国家认定为采用BOT模式的基础设施项目。

上海引进BOT模式的尝试始于黄浦江延安东路隧道复线工程。经过两年的艰苦谈判，1993年，上海市市政工程管理局与香港中信泰富有限公司正式签订了合作投资建设协议，这是第一次参照香港东西区海底隧道的BOT投融资模式建造经营的基础设施项目。1994年12月，上海市人民政府发布了《上海市南浦大桥、杨浦大桥和打浦路隧道专营管理办法》，又一次将南浦大桥、杨浦大桥和打浦路隧道的20年专营权授予沪港合作的一家项目公司，并结合上海实际创造了BOT的新模式——POT模式：即由香港中信泰富有限公司购买南浦大桥、杨浦大桥和打浦路隧道的部分股权以代替投融资建设的方式，获得20年的专营权，期满后再无偿转让给上海市政府。近几年来上海的BOT项目还包括大场水厂66、逸仙路高架67等。作为国内第一例无政府任何回报承诺的基建项目，逸仙路高架项目是BOT模式在上海适用中的又一次重要突破，它摈弃了以前较多采用、近似于借债的对外方承诺固定投资回报率的模式，以项目自负盈亏的方式，真正地体现了私人机构承担投资风险的良性机制。此外，莘闵轻轨铁路的合作合同已经签署，浦东轻轨铁路项目建设计划已上报国家计委审批，不少基础设施如垃圾处理场、电厂项目正在进行采取BOT或其变形模式融资的可行性研究或商务谈判。

BOT模式的实践发展

香港越港隧道项目早在20世纪六十年代末就率先实现了私人资本与政府提供职能的结合，同时也完成了一次重要的制度创新，即后被定名为“BOT”的投融资模式。从1969年发生第一个BOT项目到70年代末80年代初BOT得到普遍关注和推行，其间时隔十余年之久。经历这一过程的原因来自多方面的：从政府方面看，二战后各国政府出于战略考虑都比较重视对基础设施的控制权，大都直接投资建设经营。虽然极度紧张的财政预算远不能满足基础设施建设的需要，但是政府仍不能下定决心将大量的公共基础设施交给私营机构建设和运营管理。所以，尽管一些国际工程承包公司(International engineering contracting company)二战后就在特许权和项目融资的基础上，开始摸索通过无追索权的贷款以特许的方式促进私营机构拥有和经营基础设施项目的方法，但直到撒切尔夫人在英国大力推行私有化改革并取得成功后，这一思想障碍才得以破除；同时，从资金流向方面看，二战后到70年代末是能源工业繁荣期，大量国际资金投入石油开采和生产行业，而且随着中东产油国的富裕，当地基础设施建设需求也上升，国际工程承包公司多云集于此大兴土木。但随着油价在80年代初下跌，石油产业发展趋缓，从而寻求新的投资机会的要求大大增加。

直到80年代初，由于受世界

BOT项目属于政府特许经营项目，达到依法必须招标的规模和标准的，应当通过公开招标方式确定项目投资人。

BOT项目招标程序包括招标准备、资格预审、准备招标文件、评标等。但如有可以邀请招标或不招标的法定情形，经项目审批、核准部门审核、批准，可以邀请招标或不招标。

国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或者省人民政府批准，可以邀请招标。

可以邀请招标的情形：

技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择；采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。

可以不招标的情形：涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目。

BOT这种投资与建设方式被一些发展中国家用来进行其基础设施建设并取得了一定的成功，引起了世界范围广泛的青睐，被当成一种新型的投资方式进行宣传。

BOT能够保持市场机制发挥作用。BOT项目的大部分经济行为都在市场上进行，政府以招标方式确定项目公司的做法本身也包含了竞争机制。

参考资料来源：福建省人民政府办公厅-BOT运营方式采用公开招标还是邀请招标

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