地质灾害

自然因素或者人为活动引发的崩塌、滑坡、泥石流等地质作用或现象，危及经济社会生命和财产安全时，就形成了地质灾害。随着土地、水和矿产等地质环境要素的不断变化，诱发地质灾害的自然条件和人为活动随之改变，地质灾害对经济社会和生态系统的负面影响日益凸显。近年来，全球重大地质灾害发生总体呈上升趋势，因灾死亡人数得到了有效控制，经济损失快速增加。

表1-5 1940～2012年世界各地区重大地质灾害统计

（数据来源：联合国国际减灾战略机构（UN/ISDR）EM-DAT数据库，2013）

图1-10 1940～2012年全球重大地质灾害发生频次变化

（数据来源：联合国国际减灾战略机构（UN/ISDR）EM-DAT数据库，2013）

重大地质灾害发生频次不断上升。联合国国际减灾战略机构（UN/ISDR）收集整理了世界各个国家发生的重大自然灾害，形成了EM-DAT国际灾害数据库。入库的重大自然灾害应至少满足下列条件之一：造成10人以上死亡；100人以上受到灾害影响；政府宣布应对灾害紧急状态；政府在救灾过程中呼吁国际援助。据统计，1940～2012年，全球发生重大崩塌、滑坡、泥石流地质灾害649次，造成6.3万人死亡，有记录的经济损失约86.5亿美元（表1–5）。图1–10绘出了1940～2012年全球重大地质灾害发生频次变化情况。可以看出，重大地质灾害发生频次在时间上总体呈上升趋势，从20世纪40年代到80年代初重大地质灾害增长较慢，80年代以后重大地质灾害发生频率快速增加，从80年代初的年均不足10次增加到近十年来的年均19次，表明崩塌、滑坡、泥石流灾害发生频次有较大幅度的增加。虽然每年重大地质灾害发生频次增加，但是因灾死亡人数没有明显增长，单次地质灾害造成的死亡人数总体上是下降的，从1970～1979年的136人/次下降到2000～2009年的40人/次，说明随着各国对地质灾害的日益重视，地质灾害防治取得了一定成效。然而，地质灾害造成的经济损失自80年代以来快速增加，从1970～1979年的1.4亿美元增加到2000～2009年的10.2亿美元（图1–11）。

图1-11 1940～2012年全球重大地质灾害死亡人数与经济损失情况

（数据来源：联合国国际减灾战略机构（UN/ISDR）EM-DAT数据库，2013）

不同国家地质灾害防治水平存在显著差异。美国1960～2009年地质灾害共造成336人死亡，直接经济损失12.4亿美元（按1960年折算）。1970年以后，随着地质灾害防治科技进步，美国地质灾害造成的死亡人数保持在很低的水平，平均年死亡人数在4人以下。1985年以前地质灾害造成的直接经济损失呈快速增加趋势，之后直接经济损失则呈减少的趋势，说明美国地质灾害防治取得了明显的成效。从5年累计数值来看，美国地质灾害防治将减少人口伤亡放在首位，在有效避免灾害伤亡之后，尽力减少灾害造成的直接经济损失（图1–12）。墨西哥1970～2011年地质灾害呈增加趋势，1997年以前地质灾害发生在低水平波动，平均每年发生10次左右，平均每年导致近14人死亡；1998年以来，地质灾害显著增加，平均每年发生的地质灾害增加至86次，平均每年导致50人以上（不含1999年）死亡（图1–13）。从地质灾害死亡率来看，1982年以前单次地质灾害造成的平均死亡人数总体上呈增加趋势，1982年以后（如果不考虑1999年）总体上地质灾害死亡率呈下降趋势。尼泊尔1971～2011年地质灾害发生总体上可划分为两个阶段：第一阶段（1971～1992年）年发生地质灾害频次保持稳定，多在19次上下波动；第二阶段（1993～2011年）地质灾害频次明显增加并呈周期性波动，平均每年发生120次以上，在地质灾害高发年可达380次以上。地质灾害致死人数呈缓慢增加趋势，地质灾害死亡率在1989年以后明显下降。

地下水持续超采引发的地面沉降成为世界很多地区不得不面对的环境问题。据统计，目前世界上已有60多个国家和地区发生地面沉降。其中，地面沉降比较明显的区域有墨西哥的墨西哥城（2004～2006年沉降300mm/a），美国加州Coachella Valley（2003～3009年沉降70mm/a），越南Hanoi（沉降0.10～0.15m），日本Sagamigawa平原（1975～1995年累计沉降0.32m），伊朗Yazd-Ardakan盆地（1985～2010年累计沉降0.5～1.2m），印度尼西亚Semarang（2007～2009年沉降80mm/a），中国西安（截至1996年累计沉降量超过100mm的面积达150km2）、天津（2010年市区沉降量20.4mm）等。

图1-12 1960～2008年美国5年累计直接经济损失和死亡人数

（数据来源：美国南卡罗来纳大学美国灾害与损失数据库SHELDUS，2011）

图1-13 1970～2011年墨西哥地质灾害发生与死亡率变化

（数据来源：拉美灾害预防研究网络（LA RED）DesInventar灾害信息管理系统，2013）

2009 年对自然灾害 20 年的研究工作和成果做了总结，撰写了 《中国自然灾害综合研究的进展》［146］一书，关于自然灾害综合研究的概况，该书在绪论中写到:

“随着国际减灾十年活动的进程，自然灾害综合研究工作大体分三个阶段进行:

第一阶段 1990 年以前，重点是进行灾害自然属性，即自然灾变的研究，主要是收集、统计自然灾变事件、灾变强度、频次、研究自然灾变的空间分布与发展规律，并进行灾变时、空、强的预测研究 。

第二阶段 1990 年以后，对灾害双重属性进行了全面的研究，重点是进行自然灾度的研究，除继续灾害自然属性的研究外，加强了灾变对社会的影响研究，包括人口伤亡、经济损失等重视了灾害损失的时空分布规律和大灾、巨灾区的分布同时开展了减灾能力的初步调查和统计开始重视自然灾害对社会与环境的影响和人类社会活动及环境变化对灾害和减灾的互馈影响，相继开展了减灾与发展、企业减灾、城市减灾、区域减灾工作。

第三阶段 1995 年以后，重点是进行社会承灾体受灾程度和承灾能力的研究，在对灾害自然与社会双重属性研究的基础上，以自然灾变、社会承灾体易损性、减灾能力三大因素的现状与发展为基因，开展了未来灾害风险的预测研究和评估并在此基础上，从定性到定量化的研究了自然灾害对人类、社会、经济、环境和可持续发展可能造成的影响和社会对灾害的可接受能力，进而制定了一系列灾害防御、灾害应急规划和计划，推动了减灾社会化与产业化的发展。

在此期间，完成了 13 项科技攻关项目，为国家、部门、地方、企业编写了 33 份规划、计划、设计，编著 ( 含合著) 了 30余本专著和 100 余篇论文、编制各种全国性灾害与减灾区划图一百多张，筹建了自然灾害综合数据库，为建立灾害科学体系和灾害数字化地图提供了基础。获国家科技进步二等奖和其他奖项。

……

1. 自然灾情调查与综合研究

1989 年开始，三委自然灾害综合研究组对我国地震、气象、洪水、海洋、地质、农、林等七大类 35 种自然灾害的概况、特点、规律及发展趋势进行了综合性的全面调研。1994 年建立了自然灾害综合信息系统。在对自然灾害分布规律、成灾规律和减灾对策综合研究的基础上，1995 年编写并出版了 《中国重大自然灾害及减灾对策 ( 总论) 》［72］、 《中国重大自然灾害及减灾对策 ( 分论) 》、《中国重大自然灾害及减灾对策 ( 年表) 》和七类灾害的全国分布图。

基于自然灾害对社会危害情况的调查、分析和评价，2000年出版了 《灾害 社会 减灾 发展———中国百年自然灾害态势与 21 世纪减灾策略分析》［105］2003 年编制了 《中国重大自然灾害与社会图集》［121］，以图文并茂的形式系统反映了灾情与灾害对社会的影响及系统的减灾对策。

2. 减灾能力调查与评估

1989 年开始对我国各类自然灾害的减灾能力现状进行了初步调研，2000 年对我国区域减灾能力进行了宏观评估，2005 年首次对我国减灾基础能力、监测预警能力、防灾抗灾能力、救灾重建能力进行了调查与综合评价，编写了 《中国基础减灾能力区域分析》［128］、 《中国洪水灾后重建问题和需求及对策》［103］、《自然灾害评估》［135］等论著。依据区域减灾基础能力与受灾程度、减灾有效度、灾害深度的对比对区域减灾基础能力增长需求度进行了分析与分级评估。

3. 自然灾害区域危险性、危害性、风险性分析

从 1991 年开始，在对我国单类与综合自然灾害的强度、频次、受灾体易损性调查分析和预测的基础上，对我国自然灾害区域危险性 、危害性、风险性进行了多次量化研究，1994 年首次编制了中国地震、气象、洪涝、地质灾害等单类与综合的灾变区划图、灾度区划图和风险区划图等系列区划图 41 幅，编写了“中国自然灾害区划与保险区划”［98］研究报告和 《中国自然灾害区划工作进展》［94］专著。2005 年在新编中国灾害灾变区划图、灾度区划图、风险区划图的基础上，编写了 《中国 21 世纪初期自然灾害态势分析》［120］、 《中国自然灾害风险与区域安全性分析》［127］等论著。

依据区域自然灾害损失程度、区域自然灾害深度、区域相对减灾基础能力、区域不可接受影响程度等，对我国区域安全性进行了评价，划分了不同等级的风险区，圈定了对社会危害可能特别严重的巨灾风险区。

4. 人口—资源—环境—灾害互馈系统问题综合研究

近年来，环境问题引起了世界各国的高度重视。1992 年马宗晋、高庆华发表了 《论人口—资源—环境—灾害恶性循环的严重性与减灾工作的新阶段》［64］，对黄河和长江洪灾、华北地面沉降、沙漠化等面临的严峻形势提出了 “黄牌警告”。2001 年撰写了 《环境·灾害与地学》［109］、《论土地资源与地质灾害的双重属性与发展态势》［110］、《社会可持续发展人类自身的觉醒》［114］、《关注人口 资源 环境与自然灾害》［108］等文章和专著 《自然灾害与全球变化》［122］，进一步阐述了自然变化和人类活动对自然灾害的双重影响，讨论了太阳活动、地壳运动和全球变暖等因素的致灾作用。提出了综合减灾要与人口政策、资源开发、经济发展、环境保护统筹兼顾的对策意见。2006 年面对干旱可能引起的灾害和环境问题，调查并编写了 《中国的干旱化、荒漠化、水资源危机和藏水北调问题》( 资料摘要)［130］，指出干旱化将是最大的灾害影响，并提出了对策性建议，上报中央，受到重视。

5. 自然灾害综合预报探索

在自然灾害调研过程中逐步认识到各种自然灾害都不是孤立的，彼此往往形成灾害链、灾害群，构成自然灾害系统。自然灾害系统是地球表层系统的一部分，其规律服从地球系统的发展演化规律和全球变化，并受着太阳及其他天体活动的影响和制约和人为因素的影响。

这一系统性的认识，从理论上推动了单类与综合的灾害预报向深层次发展。从 1991 年开始，在国家科委国家计委国家经贸委领导下，连续开展了三个年度的自然灾害发展趋势综合会商，除了为国家提供了年度自然灾害发展趋势总况外，也为中国可持续发展态势分析提供了依据。根据全球变化和自然灾害的发展趋势的研究，在论著和报刊上多次指出干旱是对我国危害最大、不良影响最深远的自然灾害，并圈定了未来旱灾风险区。

6. 研究并提出与推动减灾系统工程

1991 年马宗晋高庆华共同撰写了 《减轻自然灾害系统工程初议》［50］，提出减轻自然灾害是一项包括监测、预报、防灾、抗灾、救灾、重建等各种措施的系统工程。之后相继提出建立全国立体监测系统和灾害信息共享系统进行自然灾害形成机制的综合研究和综合预报的探索及综合减灾的理论方法研究国家、城市、企业综合减灾系统工程的设计灾后重建需求和对策的综合研究城市和地区灾害应急方案的制订和组织灾情统计标准、灾害等级划分标准灾害评估模式灾害保险灾害管理等问题的广泛研究开展了示范区研究，在社会上引起了强烈的共鸣。根据取得的成果，撰写与编著了 《中国减灾社会化的探索与推动》［83］、 《1998 年长江大洪灾的反思和 21 世纪减灾对策》［93］、《中国自然灾害区划研究进展》［94］、 《中国洪水灾后重建问题和需求及对策》［103］、 《中国 21 世纪初期自然灾害态势分析》［120］、《中国自然灾害风险与区域安全性分析》［127］、 《中国重大自然灾害与社会图集》［121］、 《中国区域减灾基础能力初步分析》［128］、《中国减灾需求与综合减灾》［136］、 《自然灾害系统与减灾系统工程》［137］等论著和大量相关论文。

减灾系统工程的理念目前已为我国减灾各界广泛接受，并已体现在减灾规划和减灾活动中。

7. 建立了自然灾情评估统计标准体系

1991 年提出 《关于建立自然灾害评估系统的总体构思》［52］，1996 年在国家经贸委领导下，会同 20 个部局，全面调查研究了各部局、各灾类灾情调查统计的现状，在统筹兼顾的原则下制定了统一的灾情评估统计标准体系和指标。编写了 《我国部门灾情统计标准化现状调查》、 《自然灾害灾情统计标准化调查研究报告》和专著 《自然灾害灾情统计标准化研究》［86］。

提出的综合意见已为相关部门和国家经贸委接受，并呈报国务院。在此基础上已开始制定自然灾情统计国家标准。

8. 进行了自然灾害与可持续发展关系的研究

1990 年开始，提出并推动了减灾与发展、城市减灾、企业减灾、区域减灾及减灾社会化与产业化，深入研究了自然灾害对社会发展的影响，在自然灾害对社会可持续发展影响程度研究的基础上，完成了 《灾害、社会、减灾、发展》［105］、《减轻地质灾害与可持续发展》［104］、《可持续发展与减灾》［126］等论著、研究报告和 《关注人口、资源和自然灾害》［108］、 《经济发展与减灾》［118］等论文。参与了中国 21 世纪议程管理中心主编的 《中国21 世纪议程》、 《中国可持续发展态势分析》 和 《可持续发展:人类关怀未来》等专著的编写。

在对经济发展与自然灾害双向调研的基础上，进行了各省( 市、自治区) 社会可持续发展综合能力与自然灾害影响程度综合分类，编制了自然灾害对区域经济可持续发展影响程度图。1999 年马宗晋、高庆华呈报了关于开展 “国家安全保障体系建设重大科学技术问题和社会突发性灾难应急管理系统示范研究”的建议，2001 年发表了 《建立社会安全保障体系，保障社会可持续发展》［115］、《初议防疫-减灾综合体制》〔124〕等论文。

9. 开展了国际灾害与减灾科学交流

关于自然灾害综合研究的主要成果和创新点，该书绪论中继续写到:

1. 提出了 ‘自然灾害双重属性’ 的新观念，奠定了灾害社会属性和灾害科学研究的理论基础

认为自然灾害具有自然与社会双重属性，这就打破了单纯‘天灾’的概念，推动了成灾过程的社会性分析，认识了人口—资源—环境—灾害的互馈关系，打开了社会化减灾的广阔道路，改变了从事自然灾害研究者只重视灾害自然属性研究的传统观念和范畴，开拓了自然灾害理论研究的新领域。在自然科学与社会科学共同支撑下，初建了灾害科学体系框架，撰写了其中约 30部灾害科学系列论著。

根据自然灾害的自然属性，认识了自然灾变与地球表层系统和与全球变化的关系，为自然灾害综合预报提供了理论基础根据灾害对社会影响和社会的减灾需求，在分析 ‘灾害—社会—减灾—发展’辩证关系的基础上，提出了 21 世纪初的减灾综合策略，认为减少人为致灾因素，转移和保护受灾体是最经济、最有成效的减灾措施提出社会经济发展、环境建设、防灾减灾是一项系统工程，需要统筹兼顾的策略及减灾社会化、产业化。提出的加强社会减灾的多方对策建议，已在管理部门领导层和成灾工作人员与群众中产生了深远影响。

2. 界定了自然灾变与自然灾害的科学含义

自然灾变属于自然变异，只有自然变异对人类社会造成损失时，才称为自然灾害。从而根据成灾机理提出了消灭或削弱灾害源削弱或分流灾害载体转移或保护受灾体的减灾原则。

同时提出自然灾害和减灾辩证法的论点，认为自然灾害既有弊也有利，减灾活动既可减轻灾害，也可致灾任何减灾措施既有利，也有弊。指出了 ‘兴利除害’、‘避害趋利’、‘化害为利’‘害中求利’‘权衡利弊’、‘求大利弃小害’的辩证减灾思想。

上述减灾原则和减灾指导思想已渗透到社会减灾活动中，据此已为国家、地方、企业编写规划、计划十多份。

3. 将系统科学引入灾害科学研究

通过对各类自然灾害的综合研究，发现许多自然灾害不是孤立的，往往构成灾害链、灾害群、灾害系统减轻自然灾害需要多部门的协作和多种措施的联合运用，从而提出了自然灾害系统和减灾系统工程的新观念。并于 1991 年出版的 《中国减灾重大问题研究》一书中，为我国自然灾害研究和减灾提出了具有导向意义的总体蓝图 ( 现在的实践检阅，当初提出的大部分意见是正确的) 。

基于以上理念，提出了自然灾害综合调研和综合预报的意见，在国家科委、国家计委、国家经贸委和国家地震局、国家气象局、国家海洋局、水利部、地矿部、农业部、林业部等部门的共同支持下，对我国地震、气象、海洋、地质、洪涝、农、林等七大类自然灾害进行了联合调查研究，了解了我国灾情总况联合举办了三次自然灾害综合会商，推动了省市自然灾害综合预报工作的进展，为综合减灾提供了依据。

首次提出并逐步完善了减灾系统工程的框架设计，提高了减灾工作的系统性、完整性和可 *** 作性，已成为统一全国综合减灾工作布置的基础模式，该系统包括: 监测、预报、评估、防灾、抗灾、救灾、重建、保险、立法-教育、规划-指挥等十个子系统，设计中明确了各系统的内涵、工作属性和子系统之间相约互馈关系。这个包容不同成灾工作领域和工作层次，按灾前、灾时、灾后和平时展开的减灾系统工作模式，已为单灾类减灾工作管理，各级政府的多灾类减灾工作综合管理和减灾规划的制定，提供了重要的设计基础，目前已被广泛采纳、参考，各省 ( 市、自治区)和国家级减灾管理部门已制定了相应的减灾工作设计，在减灾工作思想和减灾行动的全国统一性方面，起到了规范性的作用。

4. 建立了自然灾害研究的工作系列和模式

提出并实施了自然灾害研究六部曲，即灾情综合调查、灾害危险性分析、灾害危害性分析、灾害风险性分析、社会减灾能力分析和社会减灾需求度分析。

在调查研究和资料综合的基础上，参与并统编了中国自然灾害史，编创了中国历史时期自然灾害分布图和 3000 多年来的灾害发展态势图全面调查与反映了近 50 年来我国各类自然灾害的灾情总结了我国百年 ( 20 世纪) 自然灾害态势，从灾害双重属性角度，阐述了 2l 世纪初中国自然灾害的发展趋势。

研究深度已从单纯灾害分布规律研究，发展到对灾害危险性和危害性的定量评价，基本查清了我国灾情的发展变化及其对我国社会可持续发展的影响的严重性，提出分灾种的危害性评价:旱灾的危害最为深远洪灾的损失最大、最频繁地震的死人最多，影响社会安全最重海洋灾害增长最快地质灾害的增长与人类活动及建设的非规范发展关系密切农林病虫害中大灾有再度复发之势。

在 GIS 支持下首次 编制全国性包括气象、洪涝、地震、地质、海洋、农业、森林等多灾种的各类灾害系列区划图约 100 余幅，标示了我国重点灾害危险区、危害区、巨灾风险区和灾害保险分区，指出了减灾重点区域。

研究了自然灾害对区域可持续发展影响度，将减灾纳入可持续发展战略研究范畴，成为制定减灾规划的基础。在此基础上提出了各灾种的减灾对策，已引起国家有关部门和省、市与公众的广泛关注。”

17.1中国是世界上自然灾害最严重的国家之一。近40年来，每年由气象、海洋、洪涝、地震、地质、农业、林业等七大类灾害造成的直接经济损失，约占国民生产总值的3％(5％，平均每年因灾死亡数万人。此外，经济发展，人口增长和生态恶化，尤其是灾害高风险区内人口、资产密度迅速提高，使自然灾害的发生频率、影响范围与危害程度均在增长，成为一些地区长期难以摆脱贫困的重要制约因素。

17.2中国自然灾害的多发性与严重性是由其特有的自然地理环境决定的，并与社会、经济发展状况密切相关。中国大陆东濒太平洋，面临世界上最大的台风源，西部为世界地势最高的青藏高原，陆海大气系统相互作用，关系复杂，天气形势异常多变，各种气象与海洋灾害时有发生；中国地势西高东低，降雨时空分布不均，易形成大范围的洪、涝、旱灾害；中国位于环太平洋与欧亚两大地震带之间，地壳活动剧烈，是世界上大陆地震最多和地质灾害严重的地区；中国约有70％以上的大城市、半数以上的人口和75％以上的工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部平原丘陵地区，所以灾害的损失程度较大；中国具有多种病、虫、鼠、草害滋生和繁殖的条件，随着近期气候温暖化与环境污染加重，生物灾害亦相当严重。另外，近代大规模的开发活动，更加重了各种灾害的风险度。

17.3中国人民在长期与自然灾害的斗争中积累了丰富的经验，制定了“预防为主，防治结合”，“防救结合”等一系列方针政策。50年代初，组织了大规模的江河治理，逐步建立起具有一定规模的防洪、防潮、排涝、灌溉工程体系，使常遇洪、涝、旱灾得到初步控制。70年代中期唐山大地震后，加强了地震灾害监测、预防的组织领导。80年代以来注重了建立健全有关防灾减灾的法律、规划及对自然灾害的管理工作。经过长期的艰苦努力，中国已初步建立了防御各种自然灾害的工作体系，形成了一支具有一定实践经验、学科基本配套、门类比较齐全的科技队伍。监测主要自然灾害的台网已初具规模，取得了大批有科研价值的观测资料。对主要自然灾害的形成、发展规律有了一些认识，积累了一定的预测、预报经验，并取得了一批有价值的科技成果，其中一些成果达到国际先进水平，对一些重大自然灾害作出了较成功的预测、预报。各项防灾工程的设计施工技术有了一定进步。这些都是今后加强防灾减灾工作，开展国际交流合作的重要基础。

17.490年代为国际减灾十年。从基本国情出发，中国既难以象一些人口密度低的国家那样采取严厉限制向灾害高风险区发展的策略，也无力在短期内大幅度增加投资来降低灾害的风险度。针对中国自然灾害的基本特点与保障社会、经济可持续发展的需要，加强防灾减灾工作的总目标是：

(a)建立与社会、经济发展相适应的自然灾害综合防治体系，综合运用工程技术与法律、行政、经济、管理、教育等手段，提高减灾能力，为社会安定与经济可持续发展提供更可靠的安全保障；

(b)加强灾害科学的研究，提高对各种自然灾害孕育、发生、发展、演变及时空分布规律的认识，促进现代化技术在防灾体系建设中的应用，因地制宜实施减灾对策和协调灾害对发展的约束；

(c)在重大灾害发生的情况下，努力减轻自然灾害的损失，防止灾情扩展，避免因不合理的开发行为导致的灾难性后果，保护有限而脆弱的生存条件，增强全社会承受自然灾害的能力。

17.5本章以对中国社会、经济发展影响最大的自然灾害--洪水、干旱以及其他灾害，如地震、台风、风暴潮、滑坡、泥石流及病、虫、鼠等生物灾害的防治为主要论述对象，并涉及减少由人类活动导致灾害风险加重的问题。对于以人为因素为主的环境公害、自然资源与生态环境的人为破坏等问题，分别在其他有关章节中予以论述。

17.6本章设3个方案领域

A.提高对自然灾害的管理水平；

B.加强防灾减灾体系建设，减轻自然灾害损失；

C.减少人为因素诱发、加重的自然灾害。

方案领域

A提高对自然灾害的管理水平

行动依据

17.7灾害管理是政府、有关单位与社会集团为防灾、减灾所进行的一系列立法、规划、组织、协调、干预和工程技术活动的总和，贯穿防灾活动的全过程，是社会减灾行动系统的中枢。

17.8自然灾害的发生，一般具备灾害源、灾害载体和受灾体三个条件，包含自然与人为两方面因素。自然灾害的可管理性，体现在通过科学地规划与协调人类的活动，在顺乎自然规律的前提下，发挥人类的积极作用，有可能消除、削弱或回避灾害源，调节、控制或疏导灾害载体，保护、转移受灾体或提高受灾体的承灾能力，减少人为因素诱发的灾害源，达到减轻自然灾害损失的目的。

17.9灾害管理水平的提高有赖于灾害管理体制的健全。中国现有的防灾减灾体系是在经济不发达、技术起点低的困难条件下形成的。与发达国家相比，对自然灾害的综合管理水平有较大差距，灾害管理法制尚不健全，国家尚缺乏防灾的总体规划，灾害管理体系与制度建设，以及协调运作机制均有必要加强。

目标

17.10本方案领域的目标为：

(a)健全灾害管理的法律、制度、规范及规划，提高其科学性、权威性与可行性；

(b)增强灾害管理的协调、监督、奖惩、教育机制，推动灾害管理体制的完善；

(c)促进灾害管理方式由部门、区域、环节、学科相分离的封闭式的单项管理向综合、系统、协调式的管理方向发展；

(d)提高社会发展与减灾防灾要求相协调的能力。

行动

17.11加强灾害管理法制建设和健全减灾规划管理制度：

(a)制定综合的灾害管理基本法，洪水、地震等重大灾害的灾害管理法，部分配套法规，加强地方减灾立法等，同时加强执法队伍建设；

(b)制定国家的减灾总体规划，并将其纳入国家社会、经济发展的总体规划之中，使经济建设与减灾工作协调进行；

(c)在国家减灾总体规划的指导下，自上而下制定各有关部门、各级政府的切实可行的减灾规划，对已有的减灾规划重新审议，补充、提高、完善；

(d)制定各级政府重大自然灾害的应急行动计划，用于指导政府、有关部门、厂矿企业及居民在重大灾害发生后作出紧急反应，协调行动，减轻灾害损失。

17.12进一步加强灾害管理的组织机构建设。中国在长期的减灾实践中形成了由政府内灾害管理职能部门、辅助救灾部门、救灾决策指挥机构和临时性协调机构所构成的灾害管理组织体系。在重大灾害发生的地区，各级政府实行行政首长负责制，各有关部门分工协作，接受救灾决策指挥机构的领导，实行岗位责任制。从灾害综合管理的角度看，机构组织建设有待加强的主要方面有：

(a)增强协调机构的职能：政府部门临时性协调机构下设常务性行政办事机构、可以依托的灾害信息管理机构和从事宏观灾害管理研究的专家组织；对负责统筹规划大江大河防洪安全建设与流域综合治理的流域管理机构，以立法的形式明确其管理权限和保障这些权力实施的各种措施，加强中央政府对流域管理机构的支持和管理上的直接参与，协调解决流域治理中地方行政区域间的冲突；

(b)健全政府管理部门的执法和监督职能；

(c)制定提高行政领导灾害管理水平的培训计划，形成制度，长期实施；

(d)健全灾害调查、评估与统计的组织管理体系；

17.13加强和深入开展自然灾害管理的科学研究，主要活动有：

(a)开展全国自然灾害的风险分析，包括风险辩识、风险估算、风险评价三个部分；目前，急需开展重要经济开发区的自然灾害风险综合分析和城市重大自然灾害的风险分析。合理确定城市灾害防御标准，科学制定防灾方案，优化防灾体系建设的实施顺序；

(b)深入开展自然灾害综合区划的研究：根据灾害种类的空间分布、影响范围、影响程度及风险度，结合考虑社会、经济发展水平上的差异而进行区划，制定区域性的减灾对策与实施政策，组织协调行政区之间的减灾活动，对土地利用模式与经济发展布局作出合理调整；

(c)加强自然灾害损失调查与评估的研究，制定自然灾害评估方法和标准。

17.14加强自然灾害信息处理技术研究与信息管理：

(a)筹建“国家灾害信息管理中心”，加强区域、部门之间灾害信息的交流与管理；

(b)在“国家灾害信息管理中心”、有关部门、地区、科研单位或大学有计划地建立不同层次的若干个自然灾害数据库；

(c)以年鉴或其他适当形式汇编中国自然灾害统计资料，有关防灾减灾的法制建设、科技研究、对策实施等的年度进展情况，公开发行。

17.15加强国际和区域合作与协调：

(a)加强学术交流，组织不同层次的灾害管理讲习班或研讨会；组织力量系统翻译、整理、研究各国有关灾害管理的文献，从中吸收有益的经验；组织必要的出国考察；

(b)灾害管理法规中有关海洋、大气、跨国河流等部分要与国际社会通行惯例相协调；

(c)增强与国际有关自然灾害管理组织的信息交流与交往。

B加强防灾减灾体系建设，减轻自然灾害损失

行动依据

17.17防灾减灾体系是人类社会为了消除或减轻自然灾害对生命财产的威胁，增强抗御、承受灾害的能力，灾后尽快恢复生产生活秩序而建立的灾害管理、防御、救援等组织体系与防灾工程、技术设施体系，包括灾害研究、监测、灾害信息处理、灾害预报、预警、防灾、抗灾、救灾、灾后援建等系统，是社会、经济持续发展所必不可少的安全保障体系。

17.1880年代以来，中国不仅自然灾害总损失在增加，受灾面积也在增加，反映了防灾体系已与社会经济发展需要不相适应，必须大力加强灾害综合防御体系的建设。

目标

17.19本方案领域的目标为：

(a)建立与中国社会、经济发展水平相适应的灾害综合防御体系，提高社会防灾抗灾总体能力；

(b)加强灾害科学与防灾减灾技术的研究，提高防灾减灾体系的现代化水平；

(c)提高受灾地区的恢复重建速度，尽快消除灾害的不利影响。

行动

17.20加强大型防灾抗灾骨干工程的统筹规划与建设管理。同时解决重建设、轻管理、轻配套、已建工程老化失修和关键时刻无力发挥作用等问题。以立法形式确定中央、地方与社会集团在防灾工程建设上的投资分摊比例，对工程进行减灾效益评价和环境影响评价，力求防灾工程产生多目标的综合效益。

17.21开展城市综合防灾规划与减灾综合对策的研究。针对不同灾种，不同城市发展的特点，制定协调各部门联合防灾减灾行动的规划，制定工程措施与非工程措施相结合的综合性减灾对策。

17.22建立城市和地区性的减灾综合实验区，探索在灾害测、报、防、抗、救、援等方面的总体经验和技术，积极推广有效的减灾防灾技术。

17.23开展减灾政策的研究。目前急需研究的问题有：

(a)实行灾害保险的政策研究；

(b)建立减灾基金制度的政策研究；

(c)分滞洪区应用后的补偿政策研究等。

17.24开展对各种自然灾害观测和监测技术的研究，逐步建立灾害监测系统。重点是：

(a)地震观测与实验设备的研究；

(b)灾害性天气、气候和洪水监测系统的研究；

(c)山崩、滑坡、泥石流、地面沉降和地面塌陷等地质灾害动态监测技术的研究；

(d)海洋灾害监测数据实时收集系统的研究；

(e)大气监测数据处理自动化技术的研究等。

17.25各种主要自然灾害的发生规律与预测、预报技术的研究和应用，如：

(a)灾害性天气和气候的数值预报方法；

(b)地震预测、预报的新理论与新方法；

(c)海洋灾害预报、预警系统；

(d)农作物和森林病虫害动态模拟技术和数值预报方法；

(e)中国地质灾害发育趋势的预测研究；

(f)多沙游荡型宽浅槽河流洪水演进预报模型的研究等。

17.26防灾、抗灾、救灾方法和技术的研究与应用，如：

(a)防灾对策最佳组合方案的研究；

(b)防灾工程体系灾时优化调度方案；

(c)居民避难系统的优化设计；

(d)城市重点生命线工程的防灾保护与应急措施；

(e)救灾快速反应系统装备技术现代化；

(f)灾区大批死、伤、病人紧急处置、疫情控制、灾民饮食饮水清洁处理等医疗卫生技术等。

17.27加强信息处理系统的建设：

(a)大力改善通讯系统；

(b)进一步发展海洋灾害警报传播分发系统，保障渔民和其他海上活动的安全；

(c)促进遥感等高技术在灾情监测与损失评估中的应用。

17.28建立综合防治重大自然灾害的示范工程项目，如：

(a)淮河、太湖流域水利工程；

(b)海南防台风工程；

(c)四川省滑坡、泥石流治理工程；

(d)山东省莱州湾海水侵染治理工程等。

17.29在防灾减灾体系的建设中，应大力加强与国际社会的交流与合作，如：

(a)在灾害监测、信息处理、预警、预报、通讯联络等系统的建设中，引进国外的先进设备和技术，并对使用人员进行培训；

(b)综合防治重大自然灾害的示范工程项目的国际合作，如引进先进的技术设备，向国内外公开招标等；

(c)发展西太平洋沿岸国家区域海洋灾害联合警报业务，充分利用中国海洋灾害预警系统的资源和中国的地域优势，加强区域合作，逐步形成统一的业务系统；

(d)重大自然灾害发生后，争取国际社会的救援，以帮助灾区人民尽快恢复生产，重建家园；

(e)开展双边或多边的国际合作研究。

C减少人为因素诱发、加重的自然灾害

行动依据

17.30现代社会中自然灾害不断加重的趋势与人类活动的影响密切相关。森林减少与土地资源的过度开垦是加重水土流失及滑坡、泥石流等山地灾害，加速河道、湖泊的淤积和导致调蓄洪水的能力降低以及洪旱灾害频繁发生的主要原因。地下水资源的过量开采，导致地面沉降、海水入侵、城市防洪工程标准降低、内涝加重等一系列问题。

17.31灾害高风险区人口、资产密度的提高，是灾害损失增加的重要原因。然而，灾害高风险区的开发在中国是不可回避的。经济发展既可能加重灾害威胁，又增加了防灾抗灾的能力，因此探讨发展规模、发展方式与防灾减灾保护措施的相互协调是最重要的。

目标

17.32减少人为因素诱发、加重自然灾害。具体目标如下：

(a)预测人类活动及其造成的环境破坏的变化趋势，研究未来自然灾害的演变特征及防御对策；

(b)通过调整人类活动方式或减缓人类活动强度，减少未来自然灾害可能发生的频率，减轻自然灾害的危害。

行动

17.33加强区域规划和开发建设项目的灾害影响评价。评价内容包括：

(a)开发建设项目是否对其周围环境引发灾害性后果；

(b)项目实施区域周围的环境是否对开发建设项目有潜在的灾害影响；

(c)重大工程设施设计标准、抗灾能力与保护措施的是否经济合理。

17.34加强执法机构的建设。对破坏森林、草原、土地、矿山、海洋资源和破坏灾害监测、通讯、防灾设施等违法行为给予坚决打击与纠正，克服有法不依的现象。

17.35研究人类活动及其造成的环境破坏与各种自然灾害的相关关系：

(a)围湖造田与洪、涝、旱灾害的相关关系；

(b)毁林开荒、开垦草原与山地灾害、水旱灾害、风沙灾害的相关关系；

(c)地下水超采与各种自然灾害的相关关系；

(d)大型工程建设与各种自然灾害的相关关系。

17.36研究人为因素引起的未来自然灾害的演变特征及防御对策：

(a)城市空间立体开发引起的地震、火、水、风、地面沉降等各种灾害的演变特征及防御对策；

(b)大量施用农药引起的农业病虫害灾害的演变特征及防御对策；

(c)矿产开发引发的自然灾害。

17.37探讨通过调整人类活动方式或减缓人类活动强度，减少未来自然灾害发生频率的可能性和减轻其危害的途径。

17.38加强与世界各国的交流与合作，认真汲取世界的经验和教训。

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