财政支出绩效评价研究
赵学群
1
施建军
2
（
1
、
南京大学商学院
江苏
南京
210093；
2
、
对外经济贸易大学
北京
100029
）
摘要：
本文基于财政对公安部门投入经费的绩效，
分别从公安支出总量
、
支出占财政支出的比重和支出中
的人员经费
、
公用经费的结构分布等进行了研究
。
结果发现：
治安案件
、
刑事案件的发案率和查处率
、
破案率与财
政投入公安支出总量显著相关，
并提出政策建议
。
关键词：
公安支出
发案率
破案率
绩效评价
作者简介：
赵学群
（
1968－
）
，
女，
上海市人，
南京大学商学院博士研究生
施建军
（
1955－
）
，
男，
安徽无为人，
对外经济贸易大学校长
公共财政理论要求财政要保障国家机器运转所需的经费，
财政投入的多少一定程度上关系到部门履行职能的绩效
。
江苏省财政对公安的
经费投入是否有效促进公安部门的工作绩效，
是值得关注的问题
。
从公安部门处理的案件性质看，
可分为治安案件
、
刑事案件
、
经济案件等，
为
更加突出公安部门在维护社会安全和公共秩序方面的工作职责，
重点分析治安案件和刑事案件
。
以发案率
、
破案率两个指标作为因变量，
反映
公安部门履行职能的成效；
以公安支出总量
、
公安支出占财政支出的比重以及将公安支出按不同内容细分成人员经费和公用经费作为主要自
变量，
从经费投入总量和结构上进行分析
。
一
、
研究背景和文献回顾
（一）
研究背景
20世纪70年代末期以来，
西方各国纷纷开展了政府改革运动，
即新公共管理运动
（
NewPublicManagement
）
。
新公共管理
运动的一项重要改革措施是将企业管理中以结果为导向的绩效理念引入公共领域，
将绩效评价和绩效管理渗透到公共管理之中，
建立以政府
公共支出绩效评价为基础的绩效预算制度
。
理论上看，
绩效预算是出发点，
绩效评价是落脚点，
绩效预算是起点，
绩效评价是终点
（
余小平
、
孔志
锋，
2004
）
。
*** 作上看，
绩效评价和绩效预算之间是鸡生蛋，
蛋生鸡的关系
（
张馨
、
袁星侯，
2005
）
，
两者相互依存
。
在目前我国的财政工作实际中，
大多是先对一些类别的财政支出进行绩效评价
。
今后预算改革的方向是在部门预算基础上，
设定绩效目标，
进行绩效评价，
以评价结果反馈改
进部门预算编制，
全面实行绩效预算
。
财政支出绩效评价讲求的是政府如何有效地管理和使用财政资金，
把政府的公共开支控制在一定的规模
内，
提高公共开支的
“
效率性
”
和
“
有效性
”
。
实施财政支出绩效评价要对政府支出管理设定量化的效果目标，
并将效果与财政支出有机联系起
来，
依据一些指标体系，
借助一定的分析工具，
对财政支出的效果进行分析和评价
。
其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效
性的关系，
本质是对政府行为进行内部控制，
促使部门改进管理，
提高运行效率，
以最少的投入
、
最佳的方式，
实现最大的效果
。
政法经费的绩效
是指政法部门为保卫国家安全
、
维护社会稳定而使用的经费所产生的政治的
、
经济的
、
社会的效益
。
有的绩效指标可定量分析，
如政法部门的队
伍
、
装备
、
业务量等；
有的只能定性分析，
如居民安全感
、
警察执法权威等
。
因此，
在对政法经费进行绩效评价时，
要根据政法工作特点，
建立适用
的指标体系，
选择适当的评价方法
。
（二
）
文献回顾
关于警察的绩效问题，
西方国家很早就使用犯罪率
、
逮捕率等指标进行衡量
。
首先，
对一个国家或地区警察绩效进行评价
要考核犯罪率指标
。
Maltz
（
1972
）
、
Beattie
（
1960
）
、
Biderman
（
1966
）
都采用犯罪率指标衡量和比较警察的绩效
。
他们认为犯罪率是社会是否安全
、
法制是否生效的鲜明标志
。
RobertC．Lind＆JohnP．Lipsky
（
1971
）
认为，
政法系统的成本不仅包括直接资源投入，
如人员工资和装备投入，
还包
括私人承担的成本，
如法官
、
律师
、
陪审团花费的时间和费用支出
。
政法系统的目标是使犯罪和打击犯罪的综合社会成本最小
。
因此，
计量犯罪
的社会成本和衡量政法系统绩效的指标是犯罪率
。
其次，
评价警察绩效时要考核逮捕率指标
。
RebeccaTodd
＆KavasseriV．
Ramanathan
（
1994
）
认为，应用模型时至关重要的步骤是确立能够衡量绩效成果的指标，一些模糊的工作目标如维持法制
、
秩序可通过解决犯罪问题予以明确
。
BruceL．Benson
（
1994
）
等认为，
警察在大多数公民心目中的作用是打击犯罪，
逮捕率是衡量警察工作有效性的标志
。
Mark
H．Moore＆Anthony
A．Braga
（
2004
）
认为，
警察绩效主要反映在以下六个方面，
一是降低犯罪案件数量和犯罪人数，
二是将罪犯绳之以法，
三是提高公众安全感，
四是
预防犯罪，
五是维持公共秩序，
六是紧急处理和服务
。
这六个方面中无疑最重要的还是犯罪率和逮捕率指标
。
再次，
对于犯罪率
、
逮捕率与预算
资金的关系，
一些学者得出了相关结论
。
BruceL．Benson
（
1994
）
等认为，
逮捕率不是增加预算的唯一指标，
高犯罪率往往与更多的资源投入相
关，
但并不是投入的资源越多，
犯罪率就能下降
。
RebeccaTodd＆KavasseriV．Ramanathan
（
1994
）
认为，
如果预算系统满足部门需求，
就可预期
预算分配能提高破案率
。
国外研究犯罪率和逮捕率时，
大多从社会角度进行研究，
主要研究犯罪率
、
逮捕率与种族
、
性别
、
贫困程度
、
失业率
、
人
口密度
、
18－24岁人口数量
、
区域等的因果关系
。
HopeCorman＆TneodoreJoyce
（
1990
）
分别以犯罪率与逮捕率为因变量建立了方程，
研究犯罪率
与逮捕率之间的关系，
自变量考虑了滞后效应，
并选择了警察人数
、
失业率等其他变量
。
有部分学者从经济角度研究投入产出问题
。
Stephen
L．
Mehay
（
1979
）
设立了两组方程，
一组研究警察人力投入和上期犯罪率
、
人均资产
、
人口密度等变量的关系，
另一组研究犯罪率与警察人数占人口
比重
、
人均支出
、
黑人比重等变量的关系
。
也有一些学者从预算资金角度出发研究犯罪率
、
逮捕率与预算资金的关系
。
RebeccaTodd＆Kavasseri
——
—
基于江苏省公安数据
赵学群
施建军：
财政公安支出绩效评价研究
88
·
综
表
1
主要回归结果
变量
a1
a2
a1＿1
a2＿1
lpoli
prop1
R－sq
Vif
模型
1
参数估计值
64．6602
4．45＊＊＊
－45．4899
－3．05＊＊＊
－9．0378
－2．21＊＊
3．5802
0．04
0．4303
平均
2．58
，
最大
4．62
模型
2
参数估计值
－11．9603
－3．92＊＊＊
－6．7718
－2．21＊＊
0．3267
0．24
－60．7464
－2．16＊＊
0．6328
平均
2．69
，
最大
4．67
变量
c1
c2
lpoli
prop1
R－sq
vif
模型
3
参数估计值
0．0005
3．38＊＊＊
0．0136
0．96
－0．1865
－0．67
0．0406
平均
2．92
，
最大
5．18
模型
4
参数估计值
－0．0053
－7．26＊＊＊
0．0288
1．27
0．9824
2．18＊＊
0．2249
平均
3．08
，
最大
5．14
注
：
“
＊＊＊
”
表示在
1％
水平显著，
“
＊＊
”
表示在
5％
水平显著，
“
＊
”
表示在
10％
水平显著
。
V．Ramanathan
（
1994
）
从投入和产出的角度进行考察，
投入模型分别以警察人数
、
预算资金为因变量，
以重案犯罪率和轻案犯罪率为自变量建
立了两个方程，
产出模型以犯罪率为因变量，
分别以警察人数
、
预算资金为自变量建立了两个方程
。
GregA．
Caldeira＆AndrewT．Cowart
（
1980
）
以预算需求和实际拨款的差额为因变量，
以年度之间的犯罪率变化为自变量建立模型，
研究犯罪率变化对预算拨款的影响
。
二
、
研究设计
（一）
数据和变量选择
本文数据主要来源于统计年鉴和财政决算资料
。
共有江苏省52个县1996－2006年的572个样本
。
主要变量有：
治安
案件发案率
（
c1
）
是以全年受理的治安案件数量除以辖区内实有人口数量
（
万人
）
；
治安案件查处率
（
a1
）
是以全年查处的治安案件数量除以受理的治
安案件数量；
刑事案件发案率
（
c2
）
是以全年立案的刑事案件数量除以辖区内实有人口数量
（
万人
）
；
刑事案件破案率
（
a2
）
是以全年侦破的刑事案件
数量除以立案的刑事案件数量
。
公安支出
（
lpoli，
对数形式
）
是指财政部门安排给当地公安机关的财政拨款数
（
含行政事业性收费及罚没收入安排
数
）
；
人员经费
（
lmanp，
对数形式
）
反映民警工资
、
津贴
、
奖金
、
社会保障缴费及其他福利收入等情况；
本文中将公安支出中除去人员经费全部作为公
用经费
（
loffi，
对数形式
）
，
它既反映公安机关正常办公运转所需的水电费
、
邮电费
、
差旅费
、
会议费
、
接待费等办公支出，
还反映公安机关执法办案
、
网
络建设
、
组织检查
、
实施调研等专项支出以及设备购置经费等；
公安支出占财政支出的比重
（
prop1
）
是以公安支出数除以同期本级财政总支出
。
在
其他自变量的选择中，
借鉴国外文献的有关做法，
选择民警人数占辖区人口的比重
（
prop2
）
、
流动人口占辖区人口的比重
（
prop3
）
等变量
。
（二
）
假设和模型构建
结合以上数据变量，
本文提出假设，
并构建出模型研究
。
假设
1
：
治安案件发案率
、
刑事案件发案率与公安支出总量
、
公安支出占财政支出的比重以及人员经费
、
公用经费负相关
假设
2
：
治安案件查处率
、
刑事案件破案率与公安支出总量
、
公安支出占财政支出的比重以及人员经费
、
公用经费正相关
财政应当在财力可能范围内满足公安工作所需资金
。
公安支出总量
、
公安支出占财政支出的比重应起到抑制发案率
、
提高查处率
、
破案率
的作用
。
公安支出可分为人员经费和公用经费等不同组成部分，
人员经费是公安部门正常运转的前提条件，
是执法办案的基础保障；
公用经费
中用于办案
、
装备
、
项目等方面的投入，
资金使用目的就是要增强装备
、
防范犯罪
、
执法办案，
应当有利于降低发案率，
并通过提升破案技术能力
从而提高查处率
、
破案率
。
因此，
人员经费
、
公用经费与发案率负相关，
与查处率
、
破案率正相关
。
假设
3
：
发案率与查处率
、
破案率负相关
在同等人力
、
物力
、
财力的情况下，
发案率上升，
可导致查处率
、
破案率下降；
反之，
一个地区查处率
、
破案率水平高，
社会安全和稳定状况良
好，
公安对犯罪的威慑力得到增强，
发案率就应下降
。
查处率
、
破案率对发案率的影响有滞后效应
。
在建立模型时，
首先借鉴Rebecca
Todd
＆
KavasseriV．Ramanathan
（
1994
）
的产出模型，
将发案率和查处率
、
破案率作为财政对公安经费安排以及其他相关因素共同作用的结果
。
为更好
地加以分析，
以公安支出总量
、
公安支出占财政支出的比重为主要自变量设立第一组模型，
将公安支出分成人员经费和公用经费，
分别作为自
变量设立第二组模型
。
每一组模型中以发案率为因变量设立模型1
、
模型2，
以查处率
、
破案率为因变量设立模型3
、
模型4
。
其次借鉴HopeCorman
＆TneodoreJoyce
（
1990
）
关于犯罪率与逮捕率的模型，
加入研究发案率与查处率
、
破案率之间的关系，
并借鉴滞后变量的做法，
在以发案率为因
变量的模型1
、
模型2中，
加上上年查处率
（
a1＿1
）
、
上年破案率
（
a2＿1
）
作为自变量
。
再次，
对其他自变量分别侧重其与发案率或查处率
、
破案率的相
关性进行选择
。
主要考虑辖区人口中流动人口所占比重
、
辖区人口中民警人数所占比重，
因为流动人口的多少会影响到查案
、
破案的难度，
警察
人数的多少关系到办案力量
。
模型中使用了地区
（
area
）
和年份
（
year
）
控制变量，
目的是考察发案率和查处率
、
破案率在苏南
、
苏中
、
苏北地区是否
存在增减趋势，
以及随着时间推移是否存在某种变化趋势
。
两组模型如下：
第一组模型，
分析公安支出总量和公安支出占财政支出的比重对治安案件
、
刑事案件发案率和查处率
、
破案率的影响
。
模型1：
c
1
＝
α
0
＋
α
1
a
1
＋
α
2a1＿1＋
α
3
lpoli＋
α
4
prop1＋
α
5
prop2＋
α
6
prop3＋
α
7
area＋
α
8
year
模型2：
c
2
＝
α
0
＋
α
1
a
2
＋
α
2a2＿1＋
α
3
lpoli＋
α
4
prop1＋
α
5
prop2＋
α
6
prop3＋
α
7
area＋
α
8
year
模型3：
a
1
＝
β
0
＋
β
1
c
1
＋
β
2lpoli＋
β
3
prop1＋
β
4
prop2＋
β
5
prop3＋
β
6
area＋
β
7
year
模型4：
a
2
＝
β
0
＋
β
1
c
2
＋
β
2lpoli＋
β
3
prop1＋
β
4
prop2＋
β
5
prop3＋
β
6
area＋
β
7
year
第二组模型，
分析人员经费和公用经费对治安案件
、
刑事案件发案
率和查处率
、
破案率的影响
。
分别将lmanp
、
loffi放入第一组模型中作为
自变量，
取代第一组模型中的lpoli和prop1两个自变量
。
三
、
实证结果分析
（一）
相关性分析
本文采用Stata软件进行统计分析
。
治安案件
、
刑事案件发案率相对查处率
、
破案率而言，
与公安支出总量的相关性更
高
。
刑事案件发案率
、
破案率与公安支出占财政支出的比重的相关系数
稍高
。
治安案件发案率和上年查处率
、
刑事案件发案率和上年破案率
、
刑事案件破案率和当年发案率之间均呈负相关
。
大多数自变量之间的
相关系数均较低，
应不存在严重的共线性
。
（二
）
回归分析
研究结果显示江苏省财政的公安经费保障对公
安部门履职发挥了一定的作用
。
第一，
各级财政对公安的投入有效地控
（
下转第
117
页
）
89
·
综
11111111111111111111111111111111111111111111111
（
上接第
89
页
）
公司规模的大小也是内部控制信息披露中，
需要十分关注的一个因素
。
自从美国萨班斯法案公布以来，
很多小公司从美国公开交易市场下市或
原本准备上市的公司也不再上市，
说明强制披露内部控制信息成本过高，
小公司已无力这种大的成本
。
这提醒相关政府部门，
是否需要根据公
司大小，
对公司规模过小的公司采用简化的内部控制报告披露与审计方式
。
第二，
其他非内控信息的披露可以从中得到极大的启示与借鉴
。
当
然，
上述研究只是研究了自愿披露内部控制信息公司状况，
而未同时关注发生在深市要求的强制披露内部控制信息情况，
这主要是由于深市上
市公司披露的内部控制信息基本上是好的消息，
未出现有披露内部控制缺陷情况报告出现，
以至分析可能借鉴意义不大
。
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对于一个大型的IT软件项目，由于项目的复杂性及IT项目的独特性，开发成本的估算不是一件容易的事情，它需要进行一系列的估算处理，因此，主要依靠分析和类比推理的手段进行，最基本的估算方法有以下几种：
● 成本建模技术
根据项目特征，用数学模型来预测项目的成本。一般采用历史成本信息(这些信息与项目成本的一些软件度量标准相关)来建立估算模型，并通过这个模型预测工作量和成本。
● 专家判定技术
也称为Delphi法，聘请一个或多个领域专家和软件开发技术人员，由他们分别对项目成本进行估计，并最后达成一致而获得最终的成本。
● 类比评估技术
根据以前类似项目的实际成本作为当前项目的估算依据。
● Parkson法则
Parkson法则表示工作能够由需要的时间来反映。在软件成本估计中，这意味着成本是由可获得的资源而不是由目标评价决定的。如果一个软件需要在12个月内由5个人来完成，那么工作量就是12 X 5 = 60个人月(PM)。
● 自上向下估算法
成本的估算，主要依据工作分解结构、产品的功能以及实现该功能的子功能组成形式逐层分配成本。
● 自下而上估算法
首先估计每个组成单元的成本，然后根据工作分解结构，通过累加方式得到最终的成本估计。
● 赢利定价法
软件的成本通过估计用户愿意在该项目上的投资来计算，成本的预算依靠客户的预算而不是软件的功能。
上面这些估算法都有它们的优势和不足，不能简单评价某种方法和好坏。在一个大型的IT项目中，通常要同时采用几种估算方法并且比较它们估算的结果，如果采用不同方法估算的结果大相径庭，就说明没有收集到足够的成本信息，应该继续设法获取更多的成本信息，重新进行成本估算，直到几种方法估算的结果基本一致为止。
成本预算是在确定总体成本后的分解过程。分解主要是作两个方面的工作：一是按工作分解结构和工作任务(工作包)分摊成本，这样可以对照检查每项工作的成本，出现偏差时可以确定是哪项工作出了问题；二是按工期时段分摊成本，将预算成本分摊到项目工期的各个时段，这样，可以确定在未来某个时段累计应该花费的成本，并检查偏差，评价成本绩效。
目前最常用且最好用的度量方法主要用3种：面向规模(LOC)、面向功能点(FP)及COCOMO模型的度量方法。
不少企业可能抱怨：大量的it投资，却见不到明显的效益。当前，某些企业通过参考itil框架，实施it财务管理流程，获得了明显的效益。这使人们不得不把注意力集中到it财务管理流程中来。
尽管不存在一种可以解决所有问题的灵丹妙药，但仍然可以采取一些方法，来提高财务管理的三个子流程，从而在不降低it服务质量的情况下缩减成本。其中，值得注意的是，不要仅仅集中在某个单一的方面，而是要综合起来考虑，才能达到显著地降低成本的效果。
六招措施
1 评估财务管理流程的成熟度
和绝大多数流程一样，财务管理流程也可以根据成熟度来衡量和评估。一种简单可行的成熟度评估法可以在itsmf网站上获得，它适用于所有的it流程。
美国典型的评估工具，是给财务管理流程提供一个单一的成熟度号码。还有一些较好的方法，是给你提供更多的细节，和与财务控制有关的多重指标，像评估管理，项目实施，成本控制等。
综合的成熟度评估方法，会为你提供一个好的解决思路，包括指出目前你所处的状态，以及你应该怎么走等。
2 引进配置和能力管理流程
如果没有配置和能力管理流程的正常运作，你可能会随意决定it预算。配置管理主要针对it领域的几个组成部分（如应用、网络、服务器等）及其怎样相互作用方面。能力管理则是规划it容量。来自这两个流程的报告，对于评价企业目前的状况（现有it资产）及将来的发展方向（投资和预算）是至关重要的。
3 从“服务”而不是“功能”角度来考虑
应该根据正在提供的it服务（如电子邮件，人力资源系统，远程获取服务），来确定企业的预算要求和核算体系。以往，预算常常根据功能部分（如dbas, unix系统, 维护框架）的需求来设置。
对it服务预算和成本的理解越深刻，企业就越容易判断这些服务需求的类别及紧迫性。当评估外包模式时，这种方法也有助于合理地进行对比。
4 关注一些方法和广泛搜集基准信息
针对it部门提供的各种复杂的季度数据报告或每月数据报告，只有技术专家才能明白这些晦涩难懂的报告的深刻含义。企业应设法掌握这些报告，并从商业管理的角度分析它们。
企业向it部门提交需求报告时，主要关注那些相对于已经制订的目标（如项目投资的预期回报）来说，具有明确定义和可以获得进展的需求。
查阅有关行业分析报告或内部资源状况，以提供一些关于行业、周期或能评估企业财务管理流程的辅助机构等基准信息。要找出外包服务价格。通过比较外包服务价格和自身成本预算，这对管理it部门也具有很大的帮助。
5投资于作业成本管理(abm)
采取作业成本管理(abm)方法。传统的成本体系直接按劳动力、原材料、税收和其它过于简单的方法来分派成本。而abm则衡量了员工附加于客户的价值成本。它关注于员工实际上做了什么，包括简单的工作行为，工具和流程，以及职责水平。
这种方法可以识别出it支出的真实驱动因素，发现节约成本的机会，使预算变化易于理解和控制，有助于实现服务计费。
abm的实施，使得企业对it服务在公司利润影响的理解更加深刻。从某种程度上说，它的另一个好处就是能很好地切合了平衡记分卡或类似的方法。
6使it部门掌握一些财务知识
培训员工是提高it部门的财务管理知识的一个方法。另一个方法就是把会计人员合理地转移到it部门。让双方相互交往，彼此学习和欣赏，并从中受益。
三个问题
it财务管理难在哪儿？
根据itil框架， it财务管理流程包括三个主要的子流程：投资预算，会计核算和服务计费。由于这三个部分给it系统管理带来了明显的效益，因此，当今它们已经普遍受到人们的重视。
尽管人们开始重视it财务管理流程，但是，这三个方面仍然存在如下一些问题：
1投资预算：难在两个方面
投资预算是成本核算的起始点，因为它可以引导人们去考虑，如何用最少的钱，提供相同的服务。
作为it管理的一个工具，目前，投资预算仍然被忽视或未被广泛应用。因为it系统的投资预算是相当困难的。为什么呢？
首先，从逻辑上说，投资预算应该跟随业务预算来制订，而实际上，又要求它是一种与业务预算同步进行的预算流程。投资预算应该在业务目标确立之后，其他所有支持部门的预算明确之后，以及实际的业务需要都明了之后，才能进行。
根据所确立的业务目标和需要，投资预算就可以直接合理地开始进行了。但由于it部门和业务部门之间缺乏必要的沟通，预算流程常常会因为没有明确的指导，而陷入进退两难的境地。
其次，能力管理流程未实现或运作不当，是投资预算难以进行的另一个原因。据猜测，一些企业的it部门比较有特色，因为它的成立，可能是出于策略目的，并打算以此获得所想要的某种地位，甚至可能是某种妥协的结果。因此，在这样的企业，投资预算肯定是无法推进下去的。
2会计核算：it部门缺乏必要的财务知识
许多it部门的会计核算流程都是混乱且让人难以理解的。it部门发生的变化以及对这些变化的疏于控制，常常会令企业核算人员感到头疼。因为绝大多数难以控制的变化，都会制造混乱。
在许多情况下，公司领导乐于从it部门得到一些财务方面的数据。但是，与服务级别管理相关的财务报表，在许多公司的it部门都不存在。
“救火式”的it管理方式，决定着资金会首先流向最需要支持的部门。it部门也常常用高技术为借口，来搪塞他们超出预算的原因。
许多企业的it人员都面临着财会知识的挑战， 比如，他们中的绝大多数人不知道（或是不在意）常规支出和核心支出的区别，或是租用设备和买设备间的差别。
3服务计费：难在转变认识
内部服务计费，常常被认为是企业内部财务报表上的数字游戏。因此，它的潜在利益，以及对最终用户行为的影响，经常被忽视甚至不为人知。即使在一些实施了服务级别监控的公司中，通常也存在着服务计费流程不明确的情况。
某项服务究竟价值多少，或者某个部门在享用该服务时，应该支付多少，诸如此类问题，最终客户很少会获得一个清晰的提示。
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